鲁政委：安全、发展和环保—中央经济工作会议解读

作者：郭于玮, 陈昊, 张文达, 鲁政委

来源：兴业研究宏观

本次中央经济工作会议为我们勾勒了2021年经济工作的蓝图。

就当前形势而言，本次会议既充分肯定了2020年经济工作的成绩，又提示了经济恢复基础不牢固的问题。因此，会议要求保持宏观政策的连续性、不急转弯。

对于2021年，会议提出了八项重点工作任务，我们可以沿着安全、发展与环保三条主线来理解。第一，构建新发展格局，要求保障国内科技安全与粮食安全。因此，会议将强化国家战略科技力量、增强产业链供应链自主可控能力作为重点任务的首要两项，并强调种子与耕地问题。

第二，构建新发展格局，需要发掘经济发展的动能，扩大内需并建立高水平的市场经济体制。释放内需的潜力既需要改善分配格局，也需要通过公共消费、住房保障等解决消费的后顾之忧。本次会议在讨论住房问题时着重探讨住房租赁。同时，完善高水平市场经济体制需要深化资本市场改革，强化反垄断。

第三，做好碳达峰与碳中和工作。这两项目标将对我国的产业结构与能源结构产生深远影

中央经济工作会议12月16日至18日在北京举行。

每年12月召开的中央经济工作会议都为我们勾勒了未来一年经济工作的蓝图。本文将从宏观调控与结构性政策两个层面来解读本次中央经济工作会议。

一、形势判断与宏观调控

本次会议既充分肯定了2020年经济工作的成绩，又提示了经济恢复基础不牢固的问题。在成绩方面，会议指出：“我国成为全球唯一实现经济正增长的主要经济体，三大攻坚战取得决定性成就，科技创新取得重大进展，改革开放实现重要突破，民生得到有力保障。”在风险方面，会议认为：“必须清醒看到，疫情变化和外部环境存在诸多不确定性，我国经济恢复基础尚不牢固。明年世界经济形势仍然复杂严峻，复苏不稳定不平衡，疫情冲击导致的各类衍生风险不容忽视。”

2021年是“十四五”开局之年，也是建党100周年。因此，做好2021年经济工作有其特殊意义。

面对复苏进程中的不确定性，会议要求保持宏观政策的“连续性、稳定性、可持续性”。会议提出：“要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，保持对经济恢复的必要支持力度，政策操作上要更加精准有效，不急转弯，把握好政策时度效。”由此来看，逆周期政策还将保持一定的力度，其退出将是渐进而有序的。

宏观政策在支持经济恢复的同时，还将为改革创新营造良好的政策环境。在财政政策方面，“积极的财政政策要提质增效、更可持续”。这体现在三个层面上。第一，从支出总量上看，保持适度支出强度，保障国家重大战略任务；第二，从支出结构上看，既要发挥新型举国体制优势，促进科技创新，又要调节收入分配，支持扩大内需；第三，从债务风险管理上看，要继续抓实化解地方政府隐性债务风险工作，保障财政政策的可持续性。

在货币政策方面，“稳健的货币政策要灵活精准、合理适度”。这也体现在三个层面上。第一，从货币信用总量上看，要保持货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配，进而稳定宏观杠杆率，处理好恢复经济和防范风险之间的关系；第二，加大对科技创新、小微企业、绿色发展的金融支持，为高质量发展提供必要的资金支持；第三，深化利率汇率市场化改革，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。

二、重点任务部署

本次会议提出了未来一年的八项重点任务。与2019年中央经济工作会议提出的六项重点任务相比，本次会议的任务部署发生了以下变化：第一，将强化国家战略科技力量、增强产业链供应链自主可控能力作为重点任务的首要两项，足见科技创新的战略地位进一步上升；第二，未提及以财政政策、货币政策为代表的宏观调控手段，而是更多地强调扩大内需、改革开放等长期结构性课题；第三，对粮食安全、反垄断和大城市住房问题的关注度上升。

对于上述变化，我们可以沿着安全、发展与环保三条主线来理解。

第一，要建立稳固的以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，需要保障科技安全和粮食安全。

从科技安全来看，会议指出：“科技自立自强是促进发展大局的根本支撑，只要秉持科学精神、把握科学规律、大力推动自主创新，就一定能够把国家发展建立在更加安全、更为可靠的基础之上。”

在本次中央经济工作会议对2021年重点任务的布置当中，“强化国家战略科技力量”和“增强产业链供应链自主可控能力”分列第一、第二条。这与“十四五”规划建议发展目标中的“坚持创新驱动”和“加快发展现代产业体系”相呼应，充分显示其重要性。

强化科技力量、提升产业链自主可控能力，其核心都是优化科研体制，强化科研力量，以实现核心技术、前沿技术的突破。科技升级、产业自主是我国实现十四五乃至第二个百年奋斗目标的关键核心。当前外部环境日趋复杂，贸易摩擦、科技竞赛时有发生，在这样的背景下，如果核心技术受制于人，对于我国的经济安全、社会安全是重大隐患。安全是发展的前提。同时，当前科技发展来到了新一轮巨变的前夜，既有弯道超车的机遇，亦有差距拉大的挑战。只有扎实推进技术创新，才能用发展为安全提供保障，避免落后挨打的局面再次发生。

从研究内容来看，既包括实施“十四五”规划建议明确提出的“人工智能、量子信息、集成电路、生命健康、脑科学、生物育种、空天科技、深地深海等前沿领域”的具有前瞻性、战略性的国家重大科技项目；亦包括“关键核心技术攻关工程，尽快解决一批‘卡脖子’问题”。

从政策方向上来看，“举国体制”+“市场激励”依然是我国科技发展的主线。分工上来看，“国家作为重大科技创新组织者的作用，坚持战略性需求导向，确定科技创新方向和重点，着力解决制约国家发展和安全的重大难题。”重要院所高校作为国家队，未来将承担起更多科研重任。同时，还将“重点布局一批基础学科研究中心，支持有条件的地方建设国际和区域科技创新中心。” “十四五”规划建议中明确提出，支持“北京、上海、粤港澳大湾区形成国际科技创新中心”。2020年《自然》杂志评选出的200个科研城市Top10中，有三所城市来自中国：北京（第1）、上海（第4）、南京（第9）。三大都市圈外，武汉（第13）、西安（34）、成都（37）等城市凭借着自身丰富高校资源，同样排名靠前，亦有望成为区域科技创新中心。

企业则要发挥“科技创新中的主体作用，支持领军企业组建创新联合体，带动中小企业创新活动。”科技创新本质亦是资源的配置，同样需要市场发挥决定性作用。作为技术的需求方与应用方，企业理应发挥主体作用，充分融入产学研体系中，与其他科研主体进行有效的信息沟通与资源交互。同时，产业链供应链分工日趋细化，合作也日益紧密。技术的突破往往需要上下游的合力，同时关键性技术的突破也能向产业链其他链条传导。这也是为何我们要坚决维护好产业链供应链的可控稳定，它是我们技术突破、效率提升的重要保证。

从粮食安全来看，会议要求：“解决好种子和耕地问题。……要提高粮食和重要农副产品供给保障能力”。种业犹如农业的“芯片”。近年来我国种业自主创新水平提高，种源自给率上升，但种业安全依然面临一定的挑战。一方面，我国的粮食作物种源自给率较高，但蔬菜和禽畜的种源自给率有待提高。根据2020年12月农业农村部召开的全国种业创新工作推进会上披露的数据，目前农作物自主选育品种面积占比超过95%，畜禽核心种源自给率超过75%，农作物种子进口以蔬菜种子为主。另一方面，白羽肉鸡等部分优良品种的种源进口依赖度较高。因此，2020年9月国务院办公厅《关于促进畜牧业高质量发展的意见》要求：“继续实施畜禽遗传改良计划和现代种业提升工程，健全产学研联合育种机制，重点开展白羽肉鸡育种攻关，推进瘦肉型猪本土化选育，加快牛羊专门化品种选育，逐步提高核心种源自给率。”

同时，本次会议指出：“要牢牢守住18亿亩耕地红线，坚决遏制耕地‘非农化’、防止‘非粮化’，规范耕地占补平衡。”

第二，构建新发展格局需要进一步挖掘和释放经济发展的动能，扩大内需并构建高水平社会主义市场经济体制。

正如会议所指出的，“形成强大国内市场是构建新发展格局的重要支撑”。而形成强大的国内市场需要相应政策措施的引导。从消费来看，提振消费既需要提高居民的消费能力，又需要提高居民的消费意愿。在消费能力方面，“优化收入分配结构，扩大中等收入群体”。在消费意愿方面，通过增加公共消费和解决住房问题来解决居民消费的后顾之忧。一方面，合理增加公共消费，能够减少居民在教育、医疗、养老和育幼等方面的支出负担。另一方面，本次会议将“解决好大城市住房突出问题”作为2021年重点任务之一。在重申“房住不炒”的同时，本次会议更多地将关注点放在住房租赁上。会议既要求高度重视保障性租赁住房建设，使土地供应向租赁住房建设倾斜，以保障租赁房供给，又提出要降低租赁住房税费负担，对租金水平进行合理调控。这意味着，未来房地产政策在稳地价、稳房价、稳预期的同时，会将目标拓展至稳租金。

从投资来看，会议提出：“要增强投资增长后劲”。这表明政策当局更加注重投资的拉动效应，希望预算内投资能够在外溢性强、社会效益高的领域发挥更大的作用，进而撬动社会投资的增长。因此，会议格外关注数字经济、新基建、制造业、城市更新和现代物流等方面的投资，并指出要统筹产业布局，避免新兴行业重复建设。

同时，“构建新发展格局，必须构建高水平社会主义市场经济体制，实行高水平对外开放，推动改革和开放相互促进。” 

从资本市场来看，要提高上市公司质量，促进资本市场健康发展。目前我国的宏观杠杆率水平已经较高，但上市公司市值与GDP之比依然有较大的提升空间。为了给实体经济，尤其是成长型企业提供资金支持，促进科技创新，有必要推动资本市场平稳扩容，完善优胜劣汰的资本市场生态。

从竞争机制来看，要强化反垄断。在12月11日的中央政治局会议之后，12月18日的中央经济工作会议再次提出了“强化反垄断和防止资本无序扩张”的要求。古今中外的历史都已证明，巨头对于部分领域一旦产生过分垄断，就不仅无法通过规模经济提高经济运行效率，甚至还可能产生提高失业率、增加居民生活成本，甚至影响社会稳定等不良影响。因此，“反垄断、反不正当竞争，是完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的内在要求。”

此前，在2020年4月中共中央、国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中，“数据”被首次列为与土地、劳动力、资本、技术四大传统生产要素并列的第五种要素。而部分互联网科技巨头从千千万万市场主体获得了数据，其中不乏侵犯个人隐私的行为，但却将其据为己有，并以其排斥竞争对手和进行牟利，显然不利于建立正常的数据要素市场。因此，“要完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范。要加强规制，提升监管能力，坚决反对垄断和不正当竞争行为。”

在完备的市场化、法治化、国际化的总体监管框架下，互联网平台企业才可以更好地发挥助力创新发展、增强我国国际竞争力得正面作用。因此，“国家支持平台企业创新发展、增强国际竞争力，支持公有制经济和非公有制经济共同发展，同时要依法规范发展，健全数字规则。”

值得注意的是，会议指出：“金融创新必须在审慎监管的前提下进行”。未来金融监管部门也将以功能监管理念为抓手，按照同类业务统一审慎监管标准的总要求，以金融稳定为准绳，有序引导互联网巨头开展金融创新。

第三，做好碳达峰、碳中和工作。会议指出：“我国二氧化碳排放力争2030年前达到峰值，力争2060年前实现碳中和。”碳达峰与碳中和工作将对我国经济的中长期发展格局产生深远影响。

碳达峰与碳中和要求我国优化能源结构与产业结构。EIA数据显示，2017年中国能源消费中64%来自煤炭。考虑到我国油气资源禀赋有限，为了实现减排目标，既需要完善能源消费总量与强度双控制度，推动高耗能行业进行节能改造和清洁生产改造，提高低能耗行业占比，也需要大力发展水能、风能、氢能、核能等清洁能源，提高清洁能源在能源消费中的比重。为此，会议提出“加快建设全国用能权、碳排放权交易市场”，通过市场来为“碳”定价，激励企业和居民积极主动参与到追求碳达峰、碳中和的行动中。