“北欧模式”是共同富裕的最佳参考样板吗？

本文来自：长江产经智库 作者：叶明团队

虽然“北欧模式”有其诞生与存在的特殊国情和环境，但仍可为中国提供参考与启示。

“北欧模式”作为高福利的代表，一直广为人知，但这一模式是如何建立的？其经历了怎样的不断调整与完善？付出了哪些成本、面临着哪些挑战？又能为中国的社保体系建设提供哪些启示？

日前，南京大学长江产经研究院叶明团队对此做了系统研究。其指出，北欧福利的优点毋庸置疑，但也曾经历过政府债务高企、靠削减福利支出和延迟退休来维系这套福利系统。并且，这套高福利系统与高税收相伴随，需要一套严密的税收监控和征管体系。

作者认为，虽然“北欧模式”有其诞生与存在的特殊国情和环境，但仍可为中国提供参考与启示，尤其明显的是：第一，社会保障体系的构建应以政府为主导，充分发挥政府的作用；第二，要将补偿个体出生差异，作为社会保障体系建设的主要内容。

正文：

北欧的社会治理与发展值得关注，经济发展兼顾效率与公平，以普遍主义和社会平等为社会发展观念的核心，政府积极有为，政治环境清廉是“北欧模式”的鲜明特征。当然，北欧国家福利保障体系的建立并非一帆风顺，大致经历了萌芽、初步建成、全面建成并快速发展以及改革调整四个阶段。

高税收与高福利相伴相随，北欧国家的税务管理水平也很高，他们拥有相当完备的税源监控体系，并注重税务宣传工作。北欧政府致力于促进社会公平，全民社会保险、住房政策、全民教育和劳动力市场政策，共同构成其福利制度体系，囊括了居民生活的方方面面。

“北欧模式”虽不能复制照搬，但对于推进我国社会保障体系的建设，促进共同富裕有一定借鉴意义。

北欧的社会治理与发展

二战后，尽管西方各国相继宣布建成了福利国家制度，但北欧各国因其独树一帜的福利制度脱颖而出，受到国际社会的广泛关注，并将这一独特的社会发展模式称为“北欧模式”。

既不同于“欧洲大陆传统模式”，又区别于“盎格鲁-撒克逊模式”，“北欧模式”以面向全体社会成员提供普遍的福利为特点。在福利制度的黄金时期，北欧各国因在经济发展、社会秩序、政府廉洁等方面取得的显著成就，而备受赞誉和推崇。

当然，北欧福利社会制度的发展并非一帆风顺，受上世纪70年代的石油危机影响，北欧各国遭遇严重经济衰退，高福利制度滋生的懒惰行为也饱受诟病。尽管如此，北欧的社会发展依然成绩斐然，并形成了鲜明的特色，主要表现在以下几个方面。

经济发展兼顾效率与公平。北欧各国充分重视生产效率的提高，通过产业政策的调整，迅速淘汰掉效率低下的企业。据2019年的数据统计，北欧五国的劳动生产率（如图1所示）均超过了OECD国家的平均水平，丹麦和挪威则处于所列国家领先水平。

除了劳动生产率的保证外，北欧各国还通过雇主职位空缺申报、失业人员培训等一系列措施，将国民失业率控制在低水平。以挪威为例，该国2018和2019年的失业率，分别为3.8%和3.69%，而同时期OECD成员国的平均失业率为5.5%和5.4%。在高劳动生产率和高就业率的刺激下，北欧各国经济保持快速增长，从落后的农业国快速成长为现代化的工业化国家，并跻身高收入国家之列。

此外，经济发展成果惠及全体社会成员，则是北欧经济发展的又一鲜明特征。虽然北欧国家的工业生产部门以私有制为主，企业的国有化比例不高，但通过强有力的政府调控，确保了公平的实现。

一方面，北欧各国实行累进税制，向高收入者阶层征收高额税收，并通过失业保险、社会救助等方式将财富转移给低收入者或失业人员。经过税收的调节和福利平衡，北欧大大缩小了人与人之间的收入差距。根据世界银行统计，北欧地区的贫富差距长期处于世界最低水平。图2显示了一些福利国家基尼系数的长期变动趋势，北欧五国中，除挪威、冰岛的基尼系数在个别年份高于德国外，一直明显低于美国、英国和德国。

另一方面，北欧政府还通过总目标计划、转移支付等手段，平衡地方政府之间的税收差异，保证区域均衡发展。例如，挪威政府不仅给予工业化程度较低的地区税收优惠的待遇，还为这些地区提供优惠贷款。

社会发展观念以普遍主义和社会平等为核心。不同于大多数西方国家的“边际性福利政策”（即以大多数人能谋求自身所需福利为假设前提，为少数不能“自助”者提供帮助），北欧国家的福利制度以普遍主义作为理论基石，致力于为每个社会成员的谋求福利。

以北欧的全民社会保险制度为例，和当前世界多数国家通行的社会保险原则“谁投保、谁受益”不同，北欧国家社会保险的原则是“社会投保、人人受益”。因而北欧的每一个公民，都可以享受几乎免费的公共医疗服务；无论之前是否有工作收入，无论其收入高低，到了法定年龄的老人均可以领到保证其基本生活需要的基本养老金。

北欧国家的社会平等，还体现在性别平等上。基于文化、历史等传统，五国政府在两性平等问题上已经达成共识——两性平等有助于社会向民主方面迈进。世界经济论坛发布的《全球性别差距报告》从经济参与、教育程度、健康医疗和政治参与四个方面，对全球一百多个国家的性别差距进行了比较，2020年的报告显示：在追求性别平等的过程中，北欧国家一直领先世界——冰岛（87.7%）已连续11年成为全球性别最为平等的国家，其次是挪威（84.2%），芬兰（83.2%）和瑞典（82%），丹麦虽未进入前五，但在153个国家中位列14（78.2%）。

政治环境清廉，政府治理成效显著。北欧政府强大有为，建立起了内涵丰富、覆盖广泛的社会保障体系，涉及教育资助、医疗健康、养老金支付、残疾人补助、儿童保护等生活的方方面面，十分细致周到，为其社会成员提供了从“摇篮”到“坟墓”的高福利保障。

根据OECD组织的统计资料，2017年丹麦、芬兰、冰岛、挪威和瑞典五国的人均社会福利支出分别为：16792.5美元、13903.7美元、11804.0美元、17071.9美元、14937.8美元；而同一时期OECD国家的人均社会福利支出金额为10220.1美元，北欧各国的福利远超OECD国家平均水平。

在高额的福利支出背后，政府相对于私人部门扮演着更为重要的角色。在上述人均社会福利支出中，丹麦88.46%的金额由公共部门支付，芬兰的这一比例则高达95.67%。

政府承担社会成员福利支出的绝大部分，意味着北欧国家政府拥有很大的资源调用权力，但这并未成为滋生腐败的温床。根据国际非营利组织“透明国际”每年公布的全球清廉排行榜，北欧已连续多年在廉政建设中获得佳绩。以最新公布的数据为例，2020年，丹麦和新西兰以87分的清廉指数位列全球第一，是全球最清廉的国家，排名前十的北欧国家还有芬兰（86分，第三）、瑞典（85分，第四）、挪威（第七，84分），冰岛则以78分排名第11位。 

北欧国家的福利制度发展史

北欧国家的福利制度建设经历了漫长的过程，一般而言，可将其分为萌芽，初步建成、全面建成并取得快速发展以及调整四个阶段。

第一阶段：19世纪中期到20世纪二三十年代，为北欧福利制度的萌芽阶段。伴随着农业国向工业化国转型，北欧国家出现了工伤、童工、失业等“劳工问题”，对于这些问题的讨论，催生了早期北欧国家的社会立法活动。在这期间，北欧各国相继颁布了涉及养老保险、失业保险以及工商保险等一系列社会保障措施。不过，这些法律制度主要以失业、救济等对抗贫困的措施为主，覆盖范围窄、救助水平低，可以视为北欧福利制度的萌芽阶段。

第二阶段：20世纪二三十年代至二战结束，北欧福利制度初步建成。20世纪二三十年代的世界经济危机，同样给北欧国家的社会经济发展带来了严重的冲击，面对困境，北欧社会民主党提出的以积极国家干预对资本主义进行改良的方案，为社会各个阶层所接受。通过国家干预，北欧各国逐渐建立起基本的社会保险安全网，经济总体上得到比欧洲各国更快的发展。至二战结束，现代社会福利制度的基本框架得以确立。

第三阶段：二战后至20世纪七十年代，北欧国家福利制度全面建成并快速发展。二战结束后，西方国家纷纷将经济建设提上日程。为促进国内经济发展，提高人民生活水平，北欧各国继续沿着“中间道路”行进：即一方面保留生产部门的私有化，坚持市场经济制度，另一方面养老、医疗等社会服务部门，则几乎全部由政府管辖，保有很高的国有化程度。

在此期间，北欧各国完善了社会福利标准、并增添了大量新的社会福利项目，同时还确立了“公民权利、普遍性和统一性”的社会福利制度三原则。生产部门的市场化提升了经济活力，公共服务部门又保证了社会公平，再加上这些国家在二战中几乎没有遭到破坏，因此北欧一跃成为世界人均产值最高、社会福利最为健全的地区。

第四阶段：20世纪七八十年代至今，北欧国家的福利政策处于不断改革和调整期。20世纪70年代石油价格的暴涨，引发了世界经济的衰退，拥有健全福利制度的北欧国家，也未能幸免于难，相反正由于福利制度的刚性，北欧各国常常入不敷出，甚至靠政府借债来维持国内高额的福利。在此之前，丹麦和挪威还没有什么债务，瑞典则是债权大国，而到了1990年底，丹麦、挪威、瑞典三国已是债台高筑了，三国债务分别占其国内生产总值的65.7%、47.4%和24.4%。

面对困境，北欧各国逐步调整国内的福利政策，一方面将竞争机制引入社会福利供给体系，推进福利部门的私营化，另一方面通过抬高社会津贴发放门槛、延迟退休等措施，削减公共福利支出。经过十几年的改革，北欧政府的福利开支得到了控制。当然，这些改革并没有改变以国家为主导的公共福利体制，私营部门在社会福利供给中，仅占有小部分份额（小于20%）。

进入21世纪后，受经济全球化和欧洲一体化影响，北欧国家的福利支付依然处于不断调整变化中。例如，2018年芬兰在职员工的退休年龄为65岁，而在将来，该国的退休年龄将会提高至67.9岁。

北欧国家的税收制度

与北欧国家的高福利相伴的是高额的税收，高税收支撑着高福利，高福利又使得税收负担居高不下。为了减少贫富差距，确保社会公平，北欧各国均实行高额税收和大幅度的累进收入税。相关资料显示，上世界70年代，一个普通北欧工薪阶层缴纳的税款，占其毛收入的50%以上。

除了高额的税赋外，北欧国家还形成了一套独具特色的税收管理体系。下面以北欧最大的国家瑞典为例，阐述其税务管理的特点。

首先，拥有完备的税收监控体系。在个人税源监控方面，瑞典公民一出生就有十位数字的终身税务号码，公民包括纳税在内的一切经济活动，都需要使用这个证件号码，纳税人去世时，税务部门还需根据纳税人的财产、负债，征收遗产与赠与税，之后再核销该号码。由于税务号码和每个公民紧密相连，因此税务部门可以很轻松掌握纳税人的经济财产状况。

企业税源的控制同样如此，公司申请成立时，也有统一的税务号码用于税收监管。严格的税务检查，也保证了税收政策的有效实施。除了税务人员对纳税人的申报情况进行常规审核，发现可疑之处要求纳税人解释原因或改正外，还设置了税务检查和案件稽查。前者主要是通过与纳税人有业务往来的第三者得到一些资料，而对纳税人纳税情况进行检查，或对连续几年盈利太低的公司进行检查。后者则是联合公安机关，对一些重大案件进行稽查。

其次，建立了发达的税务征管网络。瑞典税务系统十分发达，不仅税务部门内部实现联网，还和银行、海关等许多部门实现了联网。税务管理人员在税务网络中输入税务号码，就能够清晰地看到纳税人的收入、财产和纳税情况，输入纳税人的姓氏，甚至可以看到这个家族所有人的纳税情况。健全的税务征管网络，提高了纳税人财产信息的透明度，大大降低了偷漏税的可能性。

最后，重视税收宣传、咨询工作。瑞典的税务部门高度重视税务宣传工作，注重纳税人意识的培养，因而各地税务局都设置了税务宣传、咨询部门，负责处理纳税人的电话、邮件和上门咨询，并向其宣传税收知识。税务部门有着很强的服务意识，在他们看来，纳税人有权利知道自己应该缴纳哪些税款，税款该如何核算，应该让纳税人为缴纳税款而自豪。

北欧国家促进社会公平的措施

北欧政府一直致力于促进社会公平，构建了完备的福利制度体系。北欧的福利国家制度包括下列内容：

第一，全民社会保险。社会保险又可具体分为：医疗保险、养老保险和工伤保险等，北欧社会保险以“社会投保、人人受益”为原则。在医疗健康方面，政府为全国居民提供免费的公共医疗服务，保障医药供给；之前有正常收入的居民，在生病期间还能领取到相当于其原收入90%的病休津贴，婴儿病儿家长也可以领取家长津贴。

在社会养老方面，北欧各国的养老金体系呈现金字塔形——底层为基本养老金，由政府税收提供，达到法定年龄后，无论公民此前是否有工作，均能领取；中间层为工作合同养老金，这部分养老金和公民原有的工作收入密切相关，雇主是否为雇员购买工作合同养老金，已经成为择业时的重要参考因素；最后一部分是公民的个人规划和私人投资部分。以瑞典为例，为了鼓励居民通过自身努力创造体面的养老生活，减少“养懒汉”的烦恼，瑞典政府每年2月都会给公民寄出用来预测退休金的信件，公民可以据此大致计算老年时所能领取的养老金数额，如果金额不够理想，瑞典人就可以及时地通过考虑购买理财产品、增加工作收入等方式，来保障自己的晚年生活。

第二，住房政策。住房问题很早就得到了北欧政府的关注，上世纪30年代，政府部门就颁布了不得驱赶无支付能力的房客的法令，以保障居民对住宅的基本需求，并对房租进行限价。在之后的工业化进程中，随着大量农村人口涌入城市，住房短缺问题日趋严重。不过和通常为低收入居民建设标准较低的住宅的做法不同，北欧政府旨在为所有人提供条件舒适、管理健全的高标准居住条件。于是各国又通过设立建房基金，为建房提供低息贷款等方式，帮助居民解决住房问题。

以瑞典为例，该国在60年代推出了一项住宅建造计划，拟在1965-1974的10年间，为社会劳动者提供100万套新的现代化公寓，同时对于不便拆建的老住宅，加建现代化设备。由此，瑞典住宅条件得到了大幅改善，在1975年，瑞典平均每座住宅所住人数由1945年的3.1下降至2.41，平均每个房间的居住人数仅为0.62人。

住房津贴是改善居住条件的另一项重要举措。在瑞典，居民可以根据家庭收入以及养育孩子的数量，领取数额不等的政府住房津贴。一般而言，有一个孩子的家庭，每月大约可获得2500克朗左右的补助。芬兰也有类似的做法，芬兰境内的常住家庭，按其居住地区、家庭人口的成年人和儿童人数，也可获得对应数量的住房补贴。其金额大致等于住房开销扣除少量基本自担部分后的80%，对于收入微薄的家庭，甚至连基本自担部分都不用承担。在各国政府的不懈努力下，北欧的绝大多数人都能达到“安居”，这就为他们的“乐业”创造了前提。

第三，全民教育。为了实现教育均等化，北欧各国政府主要采取了三项措施：首先，对每一个16岁以下的孩子提供补助，无论这些孩子所在家庭的经济状况如何，甚至无需主动申请，政府都会定期发放一笔相当于平均工资4-5%的津贴，旨在为每一个儿童提供均等的开发智力的机会。其次，公立学校从小学到大学都提供免费教育，这当中还包括免费午餐、免费接送班车。最后，为了保证低收入家庭子女个人生活的需要，北欧国家在大学中还实行奖学金和贷学金制度。

第四，劳动力市场政策。北欧的劳动力市场政策以高就业率为核心，为此开展了一系列提高就业率的措施。政府的就业安排机构就是一例。北欧法律规定，所有雇主必须向当地政府的就业部门申报职位空缺，这样各级政府的就业安排机构即可充当免费的中介机构，为雇主和雇员提供各种咨询、介绍等服务。如果在此过程中发现，本地区没有和求职者相匹配的岗位，政府会鼓励这些人去更合适的地区求职，并提供安家费和求职费。

此外，职业培训也是一项重要的劳动力市场政策，政府会根据经济发展所需，有计划地对已失业或即将失业的人员进行岗位培训，帮助他们尽快找到新工作。在市场低迷时期，政府还会启动一部分类似于以工代赈的公共工程，例如植树造林等，为失业人员提供就业机会。对于失业人员，北欧国家也有相应的失业救济措施。他们认为，享受失业保险是每个社会成员都应该有的福利，因此除了缴纳过失业保险的人员可以领取失业救济外，没有加入失业保险社的劳动者，也可以领取劳动市场现金救助。

对中国的启示

尽管北欧的经济社会治理体系是其特定历史文化、社会制度、内外环境的产物，北欧各国面积小、人口少、城乡差异不大、注重民主，这些得天独厚的条件为其社会保障体系的构建奠定了基础。但是“北欧模式”的许多做法，对于我国的社会保障体系建设，仍有重要的参考价值。

第一，社会保障体系的构建应以政府为主导，充分发挥政府的作用。在北欧的福利制度建设中，各国政府部门发挥了至关重要的作用。如上文所言，北欧虽然是资本主义国家，但社会服务部门的国有化程度非常高，社会福利支出的绝大部分也由政府承担。

历史经验和经济理论都表明，“邦弱国穷”与现实一致。国家提供公共服务能力的高低，与其国民的幸福密切相关，国家能力的缺失——即无法提供富国人民习以为常的服务和保护——是贫困和落魄的主要原因之一；而政府公共支出占GDP的比重越大，该国的人类发展指数也越高。因此，应当充分发挥中国特色社会主义制度的优势，集中力量加快社会保障制度的建设，推动逐步实现全体人民共同富裕的目标。

第二，要将补偿个体出生差异，作为社会保障体系建设的主要内容。目前，我国多层次社会保障体系已经基本建成，在养老保险、医疗保险基本实现全覆盖的条件下，接下来社会保障体系建设应致力于个体出生差异的补偿。个体原生家庭经济条件等方面的优劣，并非孩童自主选择或努力而来的结果，因此由此产生的差异也不应由孩童自身承受。在北欧的福利制度中，其全民教育福利（包括给16岁以下孩子的监护人发放儿童津贴）的出发点在于，要给予每个个体发展自身内在天才的机会。

以教育公平为例，在现代社会中,教育程度无疑直接决定着人们在社会流动中的机会、从而决定着人们社会地位的高低，因此政府推进教育公平、协调教育资源均衡发展，是对个体出生差异弥补的重要手段。

除此之外，从经济学的角度考虑，青年群体诞育子女有着非常大的正外部性，但其成本却由其自身承担，因此参考北欧国家给低龄儿童发放津贴、为父母提供生育补偿等方式，尽可能地减少乃至消除个体出生差异，将经济成本社会化，也应成为现代社会福利建设的内容。