航空燃油附加费缘何两年后复征？

本文来自微信公众号：法治周末报（ID：fzzmb01），作者：戴蕾蕾，编辑：孟伟，头图来自：视觉中国

11月1日，国航在其官网发布了“关于恢复征收中国内地国内航线燃油附加的通知”，通知称，“自2021年11月5日（含）起销售的客票，国航将恢复征收中国内地国内航线燃油附加。”

法治周末记者关注到，国航是最先发布该通知的航企。随后，南航、东航、瑞丽航空、祥鹏航空等多家航空公司相继发布相同通知。目前，近40家航空公司均已下发该通知。

这是自2019年1月国内航线航空燃油附加费停征以来，首次恢复征收。

此次征收国内航线燃油附加费的标准为，除婴儿、儿童、革命伤残军人等特殊群体外，成人旅客800公里（含）以下航线每位旅客收取10元燃油附加费，800公里以上航线每位旅客收取20元燃油附加费。

以京沪航线为例，北京首都国际机场到上海虹桥国际机场的飞行距离为1178公里，按规则单程机票将收取20元燃油附加费。

因此，11月5日后该航线机票价格中“机建燃油”一项由原来的50元上调为70元，在50元机场建设费基础上加征20元燃油附加费。

北京法学会航空法学研究会常务副会长、秘书长张起淮在接受法治周末记者采访时表示，此次开征航空燃油附加费，本质上还是航空公司因为疫情原因，成本不断飙升。今年航空煤油出厂价9次上调，从1月份3201元/吨上涨至11月5355元/吨，触发了联动机制，所以燃油附加费又开始复征。

油价上涨引发的复征

张起淮告诉法治周末记者，航空燃油附加费征收主要依据2009年发布的《国家发展改革委、民航局关于建立民航国内航线旅客运输燃油附加与航空煤油价格联动机制有关问题的通知》（以下简称2009年发布的通知）。

该通知规定，燃油附加与国内航空煤油综合采购成本实行联动。当采购成本低于基准油价时，停止收取燃油附加；超出基准油价时，通过适当收取燃油附加弥补。

航空煤油综合采购成本的基础是航空煤油的出厂价格，基准油价由政府核定，燃油附加费最高收取标准依据发改委公布的公式，结合基础油价进行测算。在2009年发布的通知中，基础油价为国内航空煤油价格每吨4140元。

张起淮介绍说，2015年发改委再次发布通知，将基础油价上调至每吨5000元。如果国内航空煤油综合采购成本超过每吨5000元时，航空运输企业可按照联动机制收取燃油附加费。

新冠肺炎疫情发生以来，航空公司成本大幅上升。今年航空煤油出厂价9次上调，而此轮航空煤油价格的上涨增加了各大航空公司的成本支出。

国航、东航、南航在2021年半年报中均表示，航空煤油成本是公司最主要的成本支出。受航空煤油价格上升等因素影响，2021年上半年，国航、南航、东航航空煤油成本分别同比增加31亿元、39亿元、7亿元。

法治周末记者向几家票务平台的工作人员了解到，历年来当国内航空煤油综合采购成本超过基础油价时，各航空公司会向民航局申请收取燃油附加费，民航局批复后，各航空公司会向票务平台下发通知，相应调整票价。

航空燃油附加费该不该收取？

是否应该向消费者单独收取燃油附加费，一直存在争议。

国家行政学院教授冯俏彬曾向媒体表示，由于油价上涨导致航空公司成本上升而提价可以理解，这完全可以反映到机票票价上，而征收燃油附加费这种做法在国家清理规范各种收费的大背景下显得格格不入。

张起淮也向法治周末记者表示，从消费者的角度看，我们长期缺乏对航空公司调整价格机制的知情权，这不仅体现在机票的价格上，更体现在燃油附加费这样的特殊领域。

曾中标南航的数据研究基金项目的广州李及李科技有限公司执行董事李瀚明认为，如果机票价格可以自由变动，当然可以不收取燃油附加费。问题在于，国内机票定价由政府指导，存在最高限价。

“在机票价格有最高限价的情况下，如果不收取燃油附加费，航空公司就会因为成本过高、利润下降而停飞航线。”也就是说，如果把燃油成本算进机票价格里，航空煤油价格上涨很容易导致机票价格触及最高限价，之后价格无法上涨，航空公司难以收回成本。

李瀚明解释，收取航空燃油附加费的另一个原因在于方便航空公司进行机票价格管理。他介绍，燃油附加费由航空公司收取，相当于把成本中“不随油价变化的部分”和“随油价变化的部分”分开定价，好处在于“不变的部分”不必频繁调价，“变的部分”可以按照联动机制跟随油价自动调节，从而使定价模型更为简单，降低调价成本。

他介绍，国外也采用单列航空燃油附加费的定价方式，尤其在长途国际航线中，由于燃油成本较高，单独收取燃油附加费是常见做法。但国外采取这一做法没有最高限价的考量，主要为了使定价模型更简单。

张起淮则告诉法治周末记者，在国外，也有燃油附加费，但一般仅限于长途航线，适度补贴。

“民航机票定价机制应走向市场调节”

中国民航大学法学院的钱明煜、田宇哲在《我国航空燃油附加费政策相关法律问题研究》一文中提及，自 2000 年我国航空燃油附加费开征以来，航空燃油附加费一直处于“征收－取消－复征”的状态，起起落落。而在这个过程中，经常会出现一种矛盾现象: 伴随附加费上调，各大航空公司机票频频打折。

该文指出，在我国，航空燃油附加费政策制定权归属国家发改委和民航局。其虽名为弥补航空公司的燃油成本，但却不受市场调节，其收取也依赖于行政规章的支持，明显属于行政决策的产物。这就决定其不可避免地带有行政随意性，且缺乏反映市场变化的灵活性。

因此，当航油价格上涨，航空公司会积极争取航空燃油附加费价格的上调; 但航油价格下降，却无体制性力量推动附加费价格下调。如此，便不难理解为何一边是附加费上涨，另一边却是机票打折。

张起淮则表示，当年由国家发改委和民航局订立的燃油附加与航空煤油价格联动机制，它的出台就缺乏听证，是有关部门研究的结果。其实无论是当年的4140元的标准，还是后来的5000元标准，都缺乏严谨的论证，消费者只是被动接受的一方。

“我们目前的民航机票定价机制，国家有最高限价的规定，由政府通过调控的方式来指导。如果油价上升，一定要由消费者为这部分成本买单，其他领域都是产品本身涨价，但在民航领域如果贸然涨价，很容易触发最高限价机制，所以复征燃油附加费这种方式，就成了变相涨价的一种手段，其实是名不正言不顺的，而且对于长途航线多的航空公司缓解危机，没有本质的帮助。”张起淮说。

张起淮表示，我们的民航机票定价机制应走向市场调节，航空公司可以根据不同的情况灵活调整。

《我国航空燃油附加费政策相关法律问题研究》一文指出，国外民航业实践证明完全取消航空燃油附加费不是不可行的，我们相信只有打破航空燃油附加费这个禁锢，替以其他更加灵活多样，符合航空市场需求的方式来消解航油成本，我国民航业才能走出一条更加健康的发展道路。

本文来自微信公众号：法治周末报（ID：fzzmb01），作者：戴蕾蕾，编辑：孟伟