梳理美 SEC 加密行业监管变迁，「强监管」时代来临？

2021 年 9 月 7 日，SEC 在不给予任何解释的情况下，对 Coinbase 的借代产品 Lend 发出诉讼警告，表示已经其认定为证券类别的投资合同，意味着这款产品必须要走证券审批流程。

Coinbase 创始人 Brian 彻底怒了，在推特上通过「21 问」对 SEC 发了「灵魂提问」。SEC 此番行动如此的快速和不留情面，让人想起了 2017 年 SEC 对 DAO 发起的「关于对 DAO 认定为证券」的严正调查。

但不可否认的是，SEC 要大力加强监管力度的决心可见一番。同时据报道就在今天，ETF 发行商 Volt Equity 的加密行业 ETF 获 SEC 批准，将于纽交所上市。

为此，本文我们主要围绕 SEC 对加密市场的监管进行了一番梳理。

美国加密市场的监管者：SEC、 CFTC、IRS、FinCEN

美国的监管体系由州和联邦共同组成，一般来说他们是平级而相互独立的。今天我们主要科普一下联邦层面的主要监管者。

美国证券交易委员会（SEC）

SEC 是美国证券业的最高监管管理部门，具有立法权、司法权和独立执法权。

凡涉及《1934 证券交易法案》定义的证券产品，比如股票、债券、债务工具等投资合同，他们的发行和流通都属于 SEC 的监管范围。

商品期货交易委员会（CFTC）

CFTC 的范围主要面向美国的商品期货、期权、金融期货期权市场，负责保护公众和市场参与者不受相关诈骗，同时通过立法确保期货和期权市场的开放性、竞争性和财务上的可靠性。

SEC 和 CFTC 共同组成的职能，相当于国内的证监会，也是监管加密市场的主要部门。

国内税务局（IRS）

IRS 主要是从税收政策方面监管加密市场，在如何定性加密资产的属性这个问题上，IRS 将其归类为广义财产，也就是说针对财产方面的税收条款，也同样适用于加密资产交易。IRS 的考虑点主要是防范纳税人通过加密资产逃避税收责任。

因此，IRS 有权要求个人和机构就加密资产交易进行纳税申报，并且不定期要求交易平台或者个人提供加密账户的交易信息。

金融犯罪执法网络局 (FinCEN)

FinCEN 针对的事务主要是关于反洗钱、防范非法交易和防止对恐怖主义活动的资助。它的执法依据是《银行保密法》，在加密资产服务商的定性上，FinCEN 认为他们属于资金服务业务链条中的资金转移中介，因此需要纳入监管。

根据《银行保密法》，最基本的监管要求是：在 24 小时内，一次性的现金交易，或者关联交易总金额超过 1 万美元，机构方需要持牌，并且申报交易行为。

SEC 对加密市场的监管变迁： 发行融资、交易、借代、衍生品、平台

发行融资

SEC 不会对所有的融资行为进行监管，多数情况下，只需要满足在 SEC 登记注册就可以运行。纵观证券市场生命周期的所有环节，SEC 看得最紧的是发行融资阶段的合规性。

从 2014 年之后，涉及到在美国境内或者面向美国居民的 Token 融资，项目方以及所有提供服务的机构需要获得 SEC 批准或注册备案，否则需要承担巨额罚款。

截止到今年 9 月份，SEC 已经开出超过 12 张罚单，主要针对不合规的 Token 融资和欺诈性项目。

SEC 对「无证经营」以及「虚假项目」的审查和处罚从未放松，因为加密市场变化实在太快，投资人可能没有足够的知识储备和判断力，监管机构更加要履行好保护市场秩序的职责。

交易

SEC 介入监管的标准很多，但一旦涉及「证券类」的投资合同，就必须纳入证券法的范畴。因此在 2018 年之后，中心化的交易平台必须遵守严格的牌照规定和合规要求，才能提供交易服务。

而且交易平台必须有严格的 KYC 规章制度和切实可操作的 KYC 实施方案，对于客户身份以及资金来源的审查必须严格执行。

借贷

不久前，SEC 新任主席表示，加密资产托管服务商和交易平台要注意了，因为可能很快提供借代和质押服务等行为可能需要纳入美国证券法的监管，监管机构正在制定针对性的监管规则。

SEC 的主要依据还是证券法，因为借贷和有回报质押合同接近于债权协议，可纳入监管范围。2020 年去中心化借贷市场异常活跃，借贷规模接近 37 亿美元，引起了包括反洗钱金融行动工作组（FATF）的关注，并且正在推进对参与 Defi 交易的用户进行全面 KYC 的监管。

平台

现在的趋势是，SEC 正逐渐地将监管的重点放在平台。在加密市场生态链中，平台的作用非常关键，因为这里是绝大部分投资人参与市场交易的入口。因此，无论是 SEC 还是州级别的监管部门，都一直在加强平台的合规性审查。

所以，尽管贵为全球综合排名靠前的中心化交易平台，Coinbase 却一直都是 SEC 的重点监管对象。实际上，在今年 SEC 开出的针对加密市场的罚单，有接近一半是平台未注册的，或者交易未注册的证券 Token。

SEC 的监管目的： 系统性风险、表外负债、未知风险

提防爆发系统性风险

近期 SEC 新主席在一个采访中谈到恒大债务事件，也许是受到这个事件的刺激，又或者是想重蹈 2008 年的金融危机，SEC 在有意无意地加强上市企业的监管。这解释了为什么 Coinbase 突然间被发起「诉讼警告」。

警告是突然的，但逻辑是没错的，因为 Coinbase 已经是一家上市公司，推出基于加密资产的借代产品必然会面对更严格的审批，是意料之中的事。

Coinbase Lend 是一款加密资产借代产品，考虑到 Coinbase 的用户数量巨大，SEC 担心如果加密市场崩盘，将会有范围极广的出资人受牵连。

所以，SEC 关注的点是：这款产品是否应该定性为证券产品，如果是，则必须登记注册。虽然 Lend 更像是一款储蓄产品，但显然 SEC 坚持将其定性为证券投资。

其实很多金融机构都提供类似的金融产品，比如 Square、Fidelitys 富达投资，他们都遵照要求，在 SEC 备案登记或者获得许可。

谨防上市公司因为加密业务导致表外负债激增

上市企业的负债率过高，会增加破产清算的风险，尤为需要注意的是常被忽视的可转债。由此可以推断，SEC 的下一个重点监管对象很有可能是 MicroStrategy （MS）。

在 《推特、特斯拉、Paypal 等大厂纷纷入局，短期蹭热度还是长远布局？》 中我们分析过，MS 举巨债买入 BTC，虽然使用可转债，但在债权人正式换成股份之前，它依然是企业的有息负债，所以同样增加了企业的债务负担，因此立马被评级机构下调买入等级。

MS 间接掀起了一股全球上市公司的 BTC 买入潮，如今大约 25 家上市公司持有 BTC，其中以美企居多。SEC 当然不可能置之不理，SEC 的宗旨是保护投资人。

假如其他上市公司纷纷效仿 MS 的做法，万一 BTC 大幅贬值，企业将不得不全额赎回债券，将会带来即时和巨大的现金流出压力。这是投资者以及 SEC 不敢想象的。

来源：COINGECKO

未知风险：杠杆、数据造假、资产安全

SEC 常常有让人费解的监管举措，这主要是针对加密市场的潜在未知风险。这些未知风险和技术紧紧相关，仅靠规章制度很难实现监督，对监管来说是巨大的挑战。

因为加密市场有别于传统金融生态，比如项目主体不明确，运营机构所属地难界定问题，交易平台拔插头问题等等。这个领域发展太快，监管机构容易陷入一知半解的状态，因此，在监管方面既要遵循现有法律框架，又要进行实验性的监管尝试。

杠杆

杠杆交易风险主要集中在交易平台，尤其是远期合同类的交易，参与者数量远远超过现货交易，因为无论涨跌都能创造获利空间。杠杆率越高，反而刺激了价格的波动。

一些规则之外的因素，容易导致交易收益或者损失被无限放大。比如平台系统出现「故障」，或者系统设置了交易限制等等。这些因素的出现极有可能导致用户无法合理止损。而交易平台或者平台往往有充足理由排除自身责任。这些问题都让 SEC 极为头痛。

信息不对称

另一个 SEC 一直在努力解决的是加密服务商的信息披露问题。以交易平台为例，关于资产的实际情况，用户和交易平台存在信息不对称的情况。

一般来说，充值后，用户的 Token 会集中到交易平台的专用地址，只有「提现」时才会将资产转移至用户地址。用户的所有交易行为都不会导致 Token 的实际转移，只记录在交易平台的服务器中。

也就是说，万一交易平台将资金转移到别的地址，用户是不知道的。更大的风险来自于服务商利用客户资产进行价格操纵等行为。因此，SEC 以及很多国家的监管机构都要求服务商提供充分证据，证明他们有规则制度保证信息的透明度。

资产安全

SEC 的监管主要关注在投资者保护，对于传统证券业市场来说，不存在太大的资产安全问题。但是对于数字类资产，不存在绝对安全的保管机制。因为中心化的资产存管方案和去中心化的网络协议，两者都有大量的用户资产被转移或者网络盗窃的案件发生。

当加密资产未通过冷钱包进行完全的网络隔离，就会暴露在链上，如果中心化机构出现道德问题，或者平台被黑客攻击，资产就有丢失风险。

所以 SEC 等监管机构在审批运营商资质之前，都会对他们对于资产安全保护的实力和意愿进行评估，一方面是关注他们是否有完善流程以及技术支撑，另一方面是关注他们的资金充足度。

这些因素共同构成了较大的未知风险，这是监管机构的重点研究方向。

那些被 SEC 发起挑战的案例： Libra、Ripple、Coinbase

Libra：永远得不到 SEC 的「Like」

Libra 的推出从 2019 年开始，时至今日还是没有获准发行，脸书只能无奈地将名字改为 Diem，重新制定电子现金的发行计划。其实，SEC 对于锚定法币的稳定币一直以来都是持审慎监管的态度，新任 SEC 主席也在最近重提关于加强稳定币监管的言论。

其实 SEC 的审慎也不无道理，早在 2017 年，就出现了泰达公司没有与 USDT 发行额对等的美元储备的广泛质疑。

锚定美元的稳定币，如若出现数据造假，对体量巨大的美元经济体来说可能是潜在的风险。因此，关于稳定币，也许更好的形式时得到监管部门或者国家信用背书的 CBDC。

Ripple：7 年之后，SEC 提出起诉

从去年 12 月起，SEC 向瑞波提出的诉讼官司一直持续至今，SEC 认为瑞波发行 XRP 未按照证券法规定注册登记，而瑞波则认为 XRP 不属于证券，只是一种数字商品，就像 BTC 和 ETH 一样。

尽管 RippleToken 已经上市约 8 年了，但是仍然需要面对监管提出的新要求。无论最终结果怎样，已经让 XRP 的市场声誉受到较大影响，超过 50 家交易平台下架了 XRP 的交易对。

Coinbase：收益类产品无一幸免？

关于 Coinbase 前段时间的被提诉警告，SEC 认为它可能存在虚假陈述，所以要求提供全部投资人的信息，以便进一步了解事情真相。但 Coinbase 不同意，认为投资人信息与是否批准产品没有关联，另外 Coinbase 也反对 SEC 使用豪威测试作为定性证券的标准，未能与时俱进。

通过信息披露进行调查是 SEC 的常规做法，在 2018 年，SEC 要求近 80 个项目提供所有投资人的信息，以及参与发行的咨询公司和事务所。因此，SEC 的做法虽然似乎推翻之前和 Coinbase 的全部沟通内容，但是可能是调查到实质性问题的信号。

小结

2019 年，由清华大学牵头的区块科技研究奖励计划的启动会议上，有学者向清华大学交叉信息研究院的徐葳教授提问：监管是否一定是中心化的呢？是否存在分布式形态的监管方式？情况是复杂的，徐教授并没有在当下给出明确的看法。

从现阶段来看，SEC 似乎又回到了 2017 年时候的一刀切式的严格，但这并不意味着监管的倒退。相反，面对更多新类型的加密产品，比如今年来陆续出现的稳定币、DeFi 和 NFT，监管机构需要更加积极的进行介入，为投资生态的安全和稳健而考虑。

相信随着研究的深入，适合区块链生态的监管模式也会在各国应运而生。近年来，政府机构以及市场参与者在合规人才方面的投入越来越大。

未来，拥抱监管，才是正确的发展之路。

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