对《广播电视法（征求意见稿）》的意见

对《广播电视法（征求意见稿）》的意见

国家主管行政部门在官网公开发布《广播电视法》文稿（以下简称“文稿”）征求意见，是我国传媒法治建设的一件大事。现在响应主管部门要求，提出意见如下：

目前我国在传媒领域，对于传媒制定系统专门规范的有《网络安全法》和《电影产业促进法》，但是前一部并不是仅仅规范网络传播的，后一部主要是从产业角度对电影进行规范的；从这个意义上说，制定《广播电视法》可以说是我国第一部关于公共传播的法律位阶的完整的专门法。

从体系层面上说，文稿基于网络传播的时代背景，与时俱进，遵循全媒体思维原则，其中亮点颇多，试举其要：

1.破除传统媒体时代以电台电视台设立审批为主的管理体制，根据国家提出并推进“三网融合”以来形成的有效措施，将广播电视机构按照广播电视节目制作发行、集成播放、传输覆盖三个层次进行分类管理，为适应网络视听快速发展而制定的《互联网视听节目服务管理规定》、《专网及定向传播视听节目服务管理规定》及《互联网视听节目业务分类管理目录（试行）》等部门规章为主形成的网络视听节目传播制度及其进一步完善提供了上位法依据。并对业务分类实行开放性原则，对未来可能出现的新的广播电视形态对广电部门作了授权。

2.在内容管理方面，遵照线上线下一个标准、一体管理的原则，制定了九类禁止和七类鼓励的标准，同时特别就新闻报道作出规定，还专门规定了加强对未成年人保护的内容标准。

3.明确广播电视公共服务性质，以整章篇幅规定国家对发展广播电视承担的义务，从而实现规制和扶持相结合，保障和推动广播电视可持续发展。

4.特别需要注意是对广播电视法调整对象从“媒体”修正为“活动”。去年以来，我看到过三个广播电视法文稿。在2020年9月文稿中，第二条还是规定“本法所称广播电视，是指利用有线、无线等方式，通过多种终端，向受众提供图像、声音、文字、数据、多媒体等视听节目服务的大众传播媒体”。在2020年12月文稿中这一条被改为“本法所称广播电视活动……”。本次征求意见稿修改为：“本法所称广播电视活动，是指采取有线、无线等方式，通过固定、移动等终端，以单向、交互形式向社会公众传播视频、音频等视听节目及其相关活动。”这就是说，“广播电视法”并不只是关于某种“媒体”的法律，而是关于某种特定传播活动即广播电视活动的法律，而广播电视活动，按条文简化表述，就是向社会公众（即不特定的公众）传播一切视听节目的活动。这是一个带有根本性质的修改。看起来，这是要建立一种把以往排除于广播电视以外的一切视听节目传播都纳入广播电视活动范围之内的管理模式，而这样一来，就发生了“牵一发而动全身”的效应，就此可能推理出以下一些意见。

（1）所有法律的宗旨都在于调整特定领域的社会关系，文稿这一条规定就十分明确地表明广播电视法调整的是广播电视活动的社会关系。按照原先调整对象为媒体的提法，其中法律关系比较简单，这部属于行政法部门的法律，就是确定政府（广电行政部门）与相对的广播电视媒体之间的管理与被管理的关系；而按照征求意见稿的新提法，这部法律调整的就变为政府与参与广播电视活动的各种相对人（行为人）之间以及这些不同行为人相互之间的关系，那么，按照文稿定义，参与广播电视活动会有哪些行为人？这就成为一个必须明确的前置性问题。

（2）按照目前新兴的网络传播形态，制作和传播视听节目活动行为人只能是多层次、多形态的。其中不仅仅是制作发行、集成播放、传输覆盖这样三个层次的专业广播电视机构（对此文稿都有定义），而且包括了在播放平台发布各种视听节目的非专业的行为人，后者包括各种单位、机构、企业，更大量的是公民，或者说自然人。用网络术语来说，就是PGC（专业生产内容）和UGC（用户生产内容）并存、并且后者还占有数量优势。出现这种现象的基础，就是网络传播所特有的介质（管道）和内容的分离以及交互性。UGC在本世纪前一个10年主要是文字形态，后一个10年音像形态特别是短视频和直播异军突起。近年来，在我国发送各种短视频最有影响的有爱奇艺、抖音、快手，去年出台的腾讯微信视频号由于简便受到网民青睐。据CNNIC第47次报告，至2020年底，我国网络视频用户规模达9.27亿，占网民整体93.7%；其中短视频用户规模为8.73亿，占网民整体88.3%。网络直播用户规模达6.17亿，其中真人秀直播用户规模为2.39亿，占网民整体24.2%。虽然不能由此推算出用户UGC的具体比例及数量，但由于网络传播交互特征，短视频和直播用户自己参与其中，也是非常普遍的，以亿估计，大概不会过分。2020年疫情开始，各种网络会议app得到广泛使用，网上讲座、讨论可以通过各种管道向公众传播，收看者动辄万数。比如今年3月5日晚20：00-21：00，上海与北京两位大学教师利用腾讯会议app通过百度直播向社会播放对话“聊聊影响你生活的互联网大事”，参与观看25万多人。这些行为算不算广播电视活动呢？根据文稿第二条的定义，没有理由将之排除在外。

文稿第七条在规定增强知识产权意识时提到“从事广播电视活动的组织和个人”，可以理解为承认个人参与广播电视活动的现状。

传播科技的发展，使得传播视听节目已经不再需要由一个拥有复杂装置的组织发起，个人和小团体在特定平台上自主发起广播成为越来越普遍的行为，这是不可阻挡的大趋势，我们无法预期未来还会产生怎样的个人和小团体发起的广播手段和途径。

（3）但是文稿并沒有條文正面确定用户参与广播电视活动的能力和权益，而只有以设置条件的方式显示存在着用户“上传”节目行为的事实，即第五十三条规定：“广播电视节目集成播放机构为用户提供节目上传、评论等服务的，应当要求用户提供真实身份信息，并按照国务院广播电视主管部门的要求承担审核等管理责任。”那么什么是“上传”？是转发他人已制成的节目还是发布自己制作的节目？可以包括直接播出吗？对照文稿第十三条：“从事广播电视节目播音、主持活动的人员，应当经国务院广播电视主管部门资格认定并取得执业证书。”而用户在短视频和直播中唱歌跳舞谈话讲故事，诸多老师具有相当专业水平在线公开讲座，无可否认是一种播出行为，有播音，有主持，他们都尊为教授，但是并不拥有广电总局的播音、主持证书，那么是不是合法呢？

由此可见，传统广播的节目播音、主持制度已经不能适用网络广播了。

文稿还有两处涉及用户参与的条文也都是防范性的。一处是第二十四条：“为用户提供节目素材上传、评论等服务的广播电视节目集成播放机构，发现素材、评论属于本法禁止内容的，应当不予发布并对用户进行明确提示。”还有一处，是法律责任章的第六十六条（五）：“具有内容审核义务的机构对用户上传的、含有本法第十九条规定禁止内容的广播电视节目，未采取内容审核、违规提示、防止内容扩散措施的”。（2020年12月文稿第二十三条有“用户上传、评论管理”，现在征求意见稿删除了。）

文稿这样布局我以为是有片面性的，或多或少反映了将用户作用负面化的潜在心态。建设风正气清的网络空间，光靠专业媒体，没有成亿用户的积极配合，是难以做到的。法律应该对用户参与广播电视活动的方式、类型和权责作出明确规定，以利于充分发挥用户的正面效应，减少和克服可能的负面影响。

（4）从管理体制来说，国家历来强调网络平台的主体责任。也就是主管部门管理网络平台，由网络平台承担审核用户发布的内容等管理责任。广播电视也采取这种模式。问题在于平台与用户之间属于什么性质的法律关系，这在理论上有不同阐述，这里不能展开。实际做法是平台与用户订立格式协议，平台就可以以违背协议为由对相对用户采取措施：删帖、封号等等。

从上述（3）的列举看，目前文稿对平台和用户之间法律关系以及管理部门对于维护这种关系所负的责任（这当然也是一种法律关系）有关规范相当零碎。显而易见的一种情况是，平台审核以及采取应对措施不可能事事处处正确无误，而且许多平台本身就是商业组织，它们对内容的处理会不会以及如何摆脱商业利益的影响呢？现在已经提出防止资本左右舆论的问题。因此，用户与平台之间类似争议必有发生而且早已是客观存在，无须举例，平台对内容的不正确处理对于用户显然是一种损害，那么用户可以采取什么救济手段和途径？管理部门应不应当和可不可以采取相应的行政措施？或许还可以考虑行业组织发挥恰当的调节功能？广播电视法是否需要或者可以就此作出原则规定？

（5）公民个人成为广播电视活动的行为人，看起来是一种技术赋权，其实归根到底仍然是制度赋权、法治赋权，这就是我国宪法有关公民权利的规定：第三十五条、第四十一条、第四十七条。这些规定是公民参与广播电视活动的根本法源。

广播电视法是一部法律，直接上承宪法；不能看作仅仅是现有行政法规、部门规章有效规范的综合。行政法规可以只规定行政管理职权；部门规章只规定本部门执行法律、行政法规规定的有关事项。而法律必须按照宪法原则全面确定在其调整对象范围内的法律关系。依法治国首先是依宪治国。新的提法是全面依法治国，当然依宪治国也应该是全面的。现在的文稿，体现了宪法序言中的指导思想，第一条共产党领导，第二十二条“为人民服务、为社会主义服务”，第二十四条社会主义核心价值观，这是非常好的；但是没有提及作为广播电视活动行为人的上述宪法规定的公民权利，这不能不说是文稿的一个缺陷，是前述有关用户参与广播电视活动规定零碎化甚至空白的根本原因所在。

《民法典》作为一部民事基本法律，在制定过程中明确说明不涉及公民的政治权利、文化权利，但是还是在有关条文中以规定民事主体人格权范围的方式，在实际上赋予了新闻报道、舆论监督行为的合法空间。广播电视法是一部行政法、公法，就是规范国家权力和公民权利义务之间的关系的，怎么可以回避公民的相关政治权利、文化权利及其边界呢？

我谨此建议：可以就有关用户在广播电视活动中的地位和权利义务问题，申请设立一个项目，进行专门研究；为广播电视法文稿修改完善提供参考。

以上意见，仅供参考。

2021年3月26日