美国搞基建为什么这么贵？

本文来自微信公众号：思想库报告（ID：thinksifl），作者：Jerusalem Demsas，译者：上海金融与法律研究院，头图来自：视觉中国

当美国国会为基础设施法案的规模和如何支付争论不休时，很少有人注意到一个最令人困惑的问题：与世界其他国家相比，为什么在美国建设交通网络的成本高得多？

在6月初的一次采访中，美国交通部长Pete Buttigieg承认了这个问题，但他没有提出任何解决方案，只是说需要进一步研究。

拜登最初的基础设施提案包括6210亿美元用于公路、铁路和桥梁。他的计划被标榜为不仅是一个基础设施计划，而且是一个有助于应对气候危机的计划，其中的一个重要部分是让更多的美国人更容易乘坐大众交通工具。拜登的计划指出，“美国在按时和按预算交付基础设施方面落后于其他国家，包括加拿大、英国和澳大利亚”，但这低估了问题的严重性。

这些项目不仅成本过高，各州和地方政府甚至都不打算建设特别宏大的项目。根据“交通成本项目”的数据，美国是世界上建造地铁第六贵的国家。由于隧道工程是任何新地铁线路中最复杂、最昂贵的部分，美国经常避免经手隧道工程，而比美国成本更高的前4个国家“正在建设的项目中，80%以上是隧道……（而在美国）只有37%的轨道是隧道。”

对此，并没有简单的答案。专家们强烈要求政府收集更多的数据，但这个问题的复杂性意味着需要复杂的解决方案。尽管如此，这其中的利害关系很大。纽约大学的研究人员指出，研究表明建设密集的城市交通网络，可以使总体经济增长大约增加10%。

这就意味着目标并不仅仅只是一条轻轨线或电车，它是关于创建一个交通网络，使人们能够轻松地从家里到工作地点到娱乐地点，不用开车，从而减少污染和拥堵。美国最富裕的州每隔几十年能建造一到两个交通项目，这是不够的，降低成本是实现交通项目所带来的气候和经济效益的首要条件。

一、交通和道路成本问题有多严重?

美国的基础设施成本问题不仅局限于交通运输，也包括高速公路。

纽约联邦储备银行和布朗大学研究人员的研究显示，在1990年到2008年间，建造“一英里一车道的州际公路”的成本增加了5倍。研究人员之一、经济学家Matthew Turner表示，新的建设才是问题的主要所在，即拓宽和修建立交桥，以及修建新的路段；另外，重铺路面等“重度维护”费用也增加了，但他认为这几乎完全是由于某些铺路材料的价格上涨所致。

华盛顿大学的经济学家Leah Brooks也研究了高速公路问题。她的研究发现，各州在20世纪80年代修建一英里高速公路的费用几乎是60年代初的三倍。

Brooks表示：“从20世纪50年代中期到70年代早期，州际高速公路系统的成本增加相对合理，但此后的成本增长相当可观。”

而在公共交通方面，仔细观察各州与国际同行所尝试的主要项目就会明白。美国独立调查机构“Eno中心”在其最近的报告中描绘了一幅令人沮丧的画面：按每英里计算，美国的轨道交通项目是世界上最昂贵的。在纽约，第二大道地铁每英里花费26亿美元，在旧金山，中央地铁每英里花费9.2亿美元，在洛杉矶，紫线每英里花费8亿美元。

相比之下，哥本哈根的项目建设成本仅为每英里3.23亿美元，巴黎和马德里的项目建设成本分别为每英里1.6亿美元和3.2亿美元。这是巨大的成本差异。

Eno中心负责政策和财政事务的副总裁Paul Lewis对此进行了详细分析：“美国对所有隧道项目都有相当大的溢价，而对（地面）项目则略有溢价。”

为什么这些项目在美国的成本更高？研究人员排除了一些更明显的潜在解释。

正如交通研究员Alon Levy在Niskanen中心的一份报告中写道：“这与我们的财富无关：一个国家的人均GDP与它的地铁建设成本之间没有相关性。这也与地质因素无关：一个项目成本背后的最大因素是它所在的国家，即使在不同的地质条件下，成本也相当一致......这纯粹是制度性问题。”

当涉及到道路和大部分的高成本——“新建设的部分”——Turner说，即使他“不知道为什么那些价格在上涨”，他可以“排除很多因素”，像工会、修路方式或在哪里修路（例如，在更多的城市地区）这样的常见解释没有统计证据的支持。

二、时间就是金钱，金钱就是权力，权力拖延交通项目

1999年，我搬到了马里兰州的蒙哥马利县，当时，官员们考虑修建一条贯穿全县的铁路已经超过十年了。据《华盛顿邮报》报道，20多年过去了，“紫线”仅建成了40%，并超出预算数亿美元。

当地一个支持交通的组织——交通行动委员会（Action Committee for Transit）的记录显示，华盛顿富裕郊区切维蔡斯（Chevy Chase）的居民已经领导了一场长达数十年的讨伐活动，他们声称“一个透明的小无脊椎动物”可能面临危险，从而反对这个将惠及整个地区的轻轨项目。

“当没有发现濒危的两栖动物时”，批评者转向了其他论点。然而，反复提及对哥伦比亚乡村俱乐部的潜在危害，以及对不太富裕社区人们需求的公开评论蔑视表明，大部分声明的担忧可能从来都不是环境或财务问题。

当地一个移民权利倡导团体CASA的执行董事Gustavo Torres告诉《巴尔的摩太阳报》：“现在，一个家庭佣工去贝塞斯达工作，需要两个小时，因为他们要坐三辆公交车。”“如果紫线建成，将只需要15到20分钟。”

任何大型工程都会对某些人群造成伤害——施工会妨碍交通，新的建筑会妨碍你从门廊看出去的视野，以及其他那些理性的人认为是烦人或昂贵的事情。但交通项目总要落地，只要看看房地产市场，就能知道让公民个人因真实或捏造的危害而破坏项目所付出的代价。

华盛顿大学的经济学家Brooks解释说，紫线的案例可能解释了我们几十年来看到的许多成本增加。她把这种现象称之为“公民呼声的崛起”。

Brooks排除了“完全合理的解释”，比如给工人加薪或高速公路材料成本的增加是导致成本增加的主要原因。她说，相反，司法、法律和行政方面的变化——特别是1970年通过的《国家环境政策法》（NEPA）——增加了公民的权力。

这本身并不是一个问题——虽然它增加了诉讼的成本，但如果它阻止了政府采取有害行动，这可能是一件好事！有时，成本上升是因为我们在为一些有价值的东西买单，比如更高的安全标准和电梯等无障碍基础设施。

但很多时候，我们只是在为富人买单，让他们对其他人施加自己的偏好。

Niskanen中心的Brink Lindsey和Samuel Hammond写道，国家环境保护局要求对“主要的联邦行动对环境的可能显著影响”出具“环境影响评估报告”（EIS）。但法律诉讼把曾经合理的要求变成了庞然大物：

一份环境影响报告可以短至10页......但在诉讼的压力下，法律的要求变得越来越繁琐。今天，平均每份环境影响评估报告超过600页，加上附录通常超过1000页；完成环境影响评估报告平均需要4.5年。

在2010年至2017年期间，有4份这样的报告在拖延了17年或更久之后才完成。而且请记住，在环境影响评估报告通过法律考验之前，任何项目都不能破土动工——这包括联邦项目和需要联邦许可的私人项目。

“一旦施工开始，人们就开始抱怨，而这些抱怨导致了诉讼”，纽约大学教授和交通研究员Eric Goldwyn解释道。即使在纽约市，2018年报告的所有出行中有62%是乘坐公交、骑自行车或步行，第二大道地铁项目也被当地人的干扰所困扰。

加州公共政策非营利组织SPUR认为，其州的环境保护法（CEQA）“经常被不适当地用来拖延或阻止对环境有重大好处的交通和可持续交通项目”。正如城市规划师和加州大学洛杉矶分校住房研究员Nolan Gray在《大西洋》杂志上所记载的，CEQA的诉讼已经“危及了萨克拉门托的加密住房、圣地亚哥的太阳能农场和旧金山的交通运输。仅仅是诉讼的威胁就足以阻止小型项目——尤其是住房项目——从一开始就停止。”

SPUR的交通政策主管Laura Tolkoff告诉我：“这方面有一些极端的例子。有一个人起诉旧金山自行车计划，因为停车场的损失，基本上把34英里的自行车道耽搁了4年多。在同一时期，超过2000人在骑自行车时因碰撞而受伤。”在Tolkoff的例子中，该州的环境保护法被用来保护一个停车场。

三、美国需要在交通运输上投入更多，而不是更少

在所有这些关于成本超支和各种项目的无度支出的讨论之后，你可能会认为美国在交通方面的支出太多。事实上，根据布鲁金斯城市政策项目的报告，在过去10年中，美国的交通支出“经通胀调整后减少了99亿美元”。与类似国家相比，美国在公共基础设施方面的支出占其GDP的比例相对较小（1.5%），而英国的支出占2%，法国占2.4%，澳大利亚占3.5%。

从根本上说，问题在于美国从其建设中得到的太少。

“不要错过这里更重要的奖赏，那就是，我们是否在正确的地方、以正确的理由建设了正确的基础设施。我们并不缺钱，”布鲁金斯学会都市政策项目研究员Adie Tomer说。“我们需要以某种方式讨论基础设施效率和项目交付，但这里也有一个更大的故事。”

第一步是更多的数据。我们对成本的研究受到了一个事实的限制，即很少收集数据来计算出项目的每个部分的实际成本。如果一个项目得到了联邦资金，第一步就是要求它向联邦政府提供一份详细的成本清单。

Brooks告诉Vox网站：“第一步是最温和的，也就是项目完成后，你应该告诉我们项目的成本”“目前，联邦公路管理局并不知道修建任何一段公路的成本是多少。”

这并不是一个新的想法。正如Matt Yglesias在2017年为Vox报道的那样，“有人扼杀了国会对美国天价交通建设成本的调查”，而且没有给出任何解释。

美国还需要通过多种方式简化交通项目的开发流程。Lewis解释说，欧洲的监管机构经常感到震惊，因为美国的交通机构必须通过自己的程序来获得授权，以关闭一条街道或准备一个区域进行施工。

他说：“我们在美国使用的很多（程序）都太慢、太繁琐、太过时。我们需要让建设更多更好的交通项目变得更容易”。

但是，削减官僚主义并不意味着削减政府预算——在简化开发项目的规章制度的同时，美国的交通机构需要在内部增加人手，以减少对昂贵承包商的依赖，并建立机构知识。

其他国家展示了如何在不花费过高成本的情况下完成国家的一些交通目标（例如环境保护）——Levy写道，当美国为昂贵的诉讼铺平道路时，意大利的联邦环境法则“由行政国家执行”。

没有什么神奇的按钮或单一的监管解决方案，能让美国走向一个拥有无障碍的、丰富的和具有成本效益的交通的未来，但公众对马斯克的超高速铁路梦想或纵横交错的高铁网络等看似未来主义的交通形式的迷恋，证明了摆脱官僚主义和法律泥潭的价值。

本文来自微信公众号：思想库报告（ID：thinksifl），来源：VOX，作者：Jerusalem Demsas，译者：上海金融与法律研究院