关于政府统计有两个比喻。一个比喻是眼睛，政府统计像一双可以将经济社会发展状况尽收眼底的眼睛，通过这双眼睛识别当前状况，然后将信息传送给大脑（各级管理部门以及其他决策者）；另一个比喻是镜子，政府统计是一面映射社会经济发展基本状况的大镜子，通过镜像提供信息，为不同层面的决策提供依据。这实际上都是在形象化地展示政府统计的描述功能：为社会公众提供反映一国国情国力以及发展基本状况的统计数据。接下来的问题是：这双 “眼睛” 应该 “看什么”？这面“镜子” 到底要 “照向哪里”？就是说，什么属于一个国家的国情国力，如何体现一个国家发展的基本状况。一句话：政府统计到底应该“统” 什么。

政府统计的对象：三个系统、两个基本要素及其相互关联

《官方统计基本原则》第一条说，政府统计要 “为政府、经济部门和公众提供有关经济、人口、社会和环境状况的数据”，相当于给出了政府统计应覆盖的内容范围。但是，光是这样的泛泛说明还不够，我们还需要将这些要素置于一国政府统计的语境下进行严格的论证，说明它们为什么成为政府统计的对象，相互之间是什么关系，如何相互影响共同作用于人类所追求的 “发展”。通过论证，政府统计内容的系统性就会显现出来。

长话短说，以人为中心，依次存在经济、社会、自然生态三个系统，这三个系统之间表现为层属、包容关系。其中，经济系统、社会系统是存在于自然生态系统之中的人造系统；经济活动是人造系统中为了 “养活” 自己而发生的，目的是自然资源转换为人造产品，以满足人类需求，但伴随经济活动规模的扩大，分工导致的复杂性日益提高，经济活动本身逐渐演变为一个独立的系统，成为社会系统中相对独立、且最具能动性的一个子系统。

从管理视角审视，上述三个系统之间存在深层次的复杂关联。

（1）广义看，社会系统包括经济系统，但在经济自成系统前提下，狭义上的社会系统相当于在经济体系所提供的物质基础之上，实现全社会各成员共享的一套制度性结构。一方面，社会系统有赖于经济系统提供产出作为自身存在的物质基础，反过来，社会系统又会通过人力资源以及包括制度、法律、文化等在内的一整套组织机制对经济系统提供支持和约束。

（2）广义而言，整个经济和社会系统都应包括在自然生态系统之中，要依赖、从属于自然系统。反过来从人类社会出发考虑问题（即所谓人类中心说），自然生态系统代表了人类社会这个人工系统存在的外部环境——为人类提供了自然物质基础和生存条件。这样，自然生态系统通过资源供给、环境和生态服务这些要素构成对人类社会存在与发展的约束。

基于上述，可以图示三个系统之间的功能关系。可以看到，通过物质流，自然系统支持了人类社会系统，一方面是物质的直接供给，但更主要的则是通过经济系统实现物质转换再提供给社会系统，以满足人类需要，这是三个系统之间关系的主逻辑（见图中实线所示）。在这一套基本流向基础上还存在反向关系：人工系统会通过资源消耗、废弃物排放以及对生态系统的其他扰动反过来影响自然生态系统，社会系统会通过人力资源和组织制度体系影响经济系统，这些在图中以虚线示之。综合起来，在人工系统与自然系统之间，存在着一套正负反馈机制；在人工系统内部，经济系统与社会系统之间也存在着这样一套正负反馈机制。

进一步看，在特定时期考察，人工系统与自然系统、以及经济系统与社会系统之间关系到底会呈现什么样的态势，特别取决于人工系统内部的两个因素。第一是人口。人口再生产不仅关系到人类自身的繁衍，其规模和分布更是决定经济系统和社会系统之规模和内在关系的重要因素，并由此决定了人工系统向自然系统索取基础物质资源、对自然生态系统产生扰动的规模和方式，因此是影响经济社会系统与自然生态系统间关系的重要因素。第二是科学技术。可以说，科学技术是人类手中握有的利器，人类所掌握的科学技术水平，一方面决定了经济系统能够向社会系统提供多少物质产出，同时决定了整个经济社会系统向自然生态系统攫取自然资源的强度、以及对生态系统的扰动强度。为此必须将这两个要素也放入图中。

总结上述，可以说，政府统计具体应该覆盖五个基本方面：经济、社会、资源环境生态、人口、科学技术，由此形成所谓人口统计、经济统计、社会统计、资源环境统计、科学技术统计，大体相当于政府统计的五个分支，组合起来共同描述了一个国家的国情国力和发展状况。

政府统计的内容体系：各分支及其关联

政府统计包括经济、社会、资源环境、人口、科学技术不同分支。每一个分支都自成体系，有一套既定的内在逻辑和具体统计内容。同时每一个主题下又都包含着一些与外部发生联系的端口，通过这些端口，不同主题下的统计内容被连接为一体。各个主题的统计内容合起来，就是一套完整的政府统计内容体系。

1. 经济统计

经济统计的内在逻辑来自经济学对经济运行过程的归纳，至少要包含以下要点。

（1） 经济体系在现实中具体化为经济运行过程，是指在既定经济财富前提条件下，经济产品 / 经济价值的生产、分配、消费、投资过程，其中生产是整个实体经济的决定性环节，经济财富则体现了对实体经济规模的约束条件。

（2）在现代经济中，受产业分工和市场细分影响，生产过程被区分为大大小小不同层次的行业。这些行业之间相互独立又相互关联，构成一幅复杂的网状图景。

（3）参与经济体系的社会成员构成复杂，从基本经济关系入手可以归类为住户、企业、政府、金融机构几大经济部门，它们在经济过程中各具不同特点，各承担不同职能，相互之间发生的经济往来组成了一时期经济活动的全部。

（4）在市场经济体制下，主要经济活动以交易形式出现，发生在各种市场中，包括劳动市场、产品市场，以及由货币市场、资本市场组成的金融市场。（5）在全球化背景下，对外经济活动成为经济体系的重要内容，“国外” 成为组成一国经济的重要角色。

这些要点构成搭建经济统计体系框架的基本依据。每一个要点都可以铺陈开来，形成具体的统计内容。

（1）行业统计。通常我们最为关注的农业统计、工业统计、服务业统计，或者干脆称之为三次产业统计，都属于最具综合性的行业统计；在此之下还可以再做细分，比如工业统计分为采矿和制造业，服务业统计下面的批零贸易业、交通运输业、住宿餐饮业、金融业、房地产业、信息服务业、居民服务业、文化体育娱乐业等。行业统计集中关注的内容一是投入、二是产出，进而就是对应形成的结构分布和生产率。

（2）经济主体部门统计。整个经济体系实际上就是企业、政府、住户、国外四类角色之间的相互关系，完成从经济生产、分配到消费、投资的过程。经济统计要立足上述每一类主体部门提供数据反映宏观经济状况。企业统计，核心是从整体上反映企业生产经营状况。政府公共统计，围绕其公共职能包括财政、社保、公共服务等提供统计数据。住户经济统计，目标是显示住户群体的基本经济状况，以及所达到的生活水平。对外经济统计，主要针对本国对外经济活动提供数据。

（3）要素和产品市场及其他调控手段统计。市场是各类经济活动作为交易发生的主要场所，同时也是通过竞价实现供求双方达成交易的有效机制。存在各类市场，按照交易对象大类分为产品市场、劳动市场、金融市场，在此之下会有更具体的划分。市场统计要围绕供给和需求两方面构建其内容。核心是市场交易统计，表现为各种具体交易标的形式下的成交量和成交额指标，比如产品市场上的购进和销售，劳动市场上的就业，货币市场上的资金借入与贷出，资本市场上的股票、债券发行、买入与卖出等。与之相伴随的是市场交易价格统计，显示各类交易标的之价格水平和价格变化，比如消费价格指数、股票价格指数、贷款利率、汇率等。进一步可延伸到潜在的供给和需求统计，比如产品市场上的库存、劳动市场上的经济活动人口、货币市场上不同口径的货币供应量等。

（4）国民经济核算。整个经济体系就是由各个交易者在不同市场上进行的不同类别经济活动的集合，因此以上不同角度形成的统计内容是相互关联的。要完整地体现这些联系，超越这些局部统计内容，需要以整个国民经济为对象做系统统计，需要进行国民经济核算。

所谓国民经济核算，是基于宏观经济学原理，通过一套相互关联的核算表对一国经济总体发展状况进行系统核算和展示。第一是经济产品的供应与需求核算。供应来自国内生产和国外进口，然后用于国内生产、国内消费和投资，以及出口国外，进一步细化即可再现经济生产过程以及各类产品相互之间的供应与使用关系。第二是经济价值创造、收入分配与使用核算。经济价值在生产过程中创造，然后通过一系列的分配转化为社会各成员所掌握的收入，这些收入转而要用于消费支出，支出后的收入节余作为储蓄构成投资和金融交易的资金来源。第三是投资与金融交易核算。针对实体经济的投资属于非金融投资，其基本资金来源是当期储蓄，但其间需要复杂的金融交易方能最后转化为投资。第四是国民财富存量及其变化核算。国民财富从总体上代表一个经济体的生产能力，特定时点上的财富存量既是当期经济过程的起点，代表经济生产的能力，又是经济过程的结果，体现经济体的综合实力。第五是对外经济核算。与国外之间的经济联系首先表现为当期对外发生的各类经济交易，进而延伸到各时期累积起来的对外资产和负债存量。

专栏 2-1 经济统计范围内各种国际规范举例

有关经济统计的国际指导文献数量多多，无法全部展示。以下分别不同领域举例。

1. 行业统计与企业统计国际规范举例

   • 联合国统计司：《工业统计国际建议》
   • 联合国粮农组织：《国民信息系统中的粮食与农业统计》
   • 欧盟统计局：《企业统计手册》
   • 联合国统计司：《国际旅游统计建议》

2. 财政统计与金融统计国际规范举例

   • 国际货币基金组织：《政府财政统计手册》
   • 国际货币基金组织：《货币与金融统计手册》
   • 国际货币基金组织：《债券统计手册》

3. 对外经济统计国际规范举例

   • 国际货币基金组织：《国际收支和国际投资头寸手册》
   • 联合国等：《国际服务贸易统计手册》
   • 经济合作与发展组织：《外国直接投资基准定义》

4. 国民经济核算国际规范举例

   • 联合国等：《国民账户体系（中心框架）》（2008）
   • 联合国等：《国民经济核算中的金融生产，流量与存量》

资料来源：高敏雪、甄峰编：《政府统计国际规范概览》，经济科学出版社，2017。

通过以上统计和核算，可以生成一大批经过不同层级汇总的宏观统计数据。依据这些数据，即可以为各层次（宏观或者微观）、各领域（不同专业）的管理、决策、科学研究提供依据，并对经济发展做出相应评价。

2. 人口与社会统计

设想一个具有一定规模人口的共同体作为起点。

（1）该人口总体是按照特定结构组成的，不仅有性别、年龄等自然性特征，还有不同种族（民族）、不同宗教和不同社会经济地位而形成的不同阶层，并通过一定机制组合为一个社会系统。

（2）为了满足人类生存之需要，该社会系统中处于一定年龄段内的大部分成员要用一部分时间以及自然资源（比如土地）来生产各种物品，供全体成员消费使用；在获得产品的同时，放弃了一部分起初拥有的闲暇和洁净环境。

（3）科学技术的进步对社会发展发挥了重要作用：一定面积的土地能够供养更多的人口，医疗水平的提高会延长人口寿命，教育事业的发展使得许多人离开体力劳动队伍，专门从事体育、文化、娱乐等服务性活动，以帮助人类实现全面发展。

（4）通过市场机制进行生产和生活制度的安排，一方面提高了效率，另一方面却导致了收入分配的不平等，由此使社会中持续存在贫困。

（5）为解决贫困所引发的问题，社会要举办各种各样的福利服务；个人和家庭环境的差别，又在经济不平等之上再加上社会的不平等。

（6）作为一个共同体，还存在与其他共同体之间的关系即所谓对外关系问题。

依照上述归纳，围绕整个人口和社会系统及其发展所进行的统计至少应包括以下方面。

（1）人口统计，反映特定时点上的人口数和人口结构状况，同时反映特定时期内的人口动态，包括自然生死和地域迁移。变动的结果不仅改变了人口数量，还改变了人口的构成。

（2）家庭和社会组织状况统计。家庭组成状况包括家庭数、组成规模、分布状况等。进而是从社区到城镇以及不同层次的行政区划组织状况统计。最后是社会等级、分层状况及其流动状况统计。

（3）就业与谋生状况统计。通过总数统计和分组统计，反映针对有经济活动能力人口的劳动参与状况，就业及失业状况，工作条件和报酬水平。

（4）收入、消费、积累、财产状况统计。一是当期收入与消费，显示人口和家庭的生活水平，进而延伸到财富及其积累。这些都体现了与经济活动的关联，反映其所决定的人类物质生活水平，同时揭示经济分配所造成的不平等状况。

（5）时间分配和闲暇状况统计。时间分配统计可以在年度、周、日不同水平上进行。谋生与闲暇是时间安排需要平衡的两大方面，即使在非谋生时间之中，时间安排也有不同模式和不同趋势，与人类生活质量息息相关。

（6）教育、医疗卫生、体育、文化娱乐状况统计。这些统计内容既关系到人力资源培育，又关系到人类生活质量。一方面要从相关服务生产供应角度进行统计，反映一个社会教育、医疗卫生、体育、文化娱乐事业发展所达到的水平；另一方面应从接受者角度进行统计，反映这些服务施加于人身上所产生的效果，比如健康与寿命、受教育程度。

（7）社会保险与福利状况统计。反映社会通过各种市场和非市场手段为人的健康和人身安全、财产安全、基本生活保障所提供的服务，以及这些服务对于降低风险、减少贫困、控制经济不平等程度所带来的效果。

（8）环境、公共秩序与社会参与状况统计。一方面是环境统计，通过社区基本环境状况指标反映人们居住环境的适宜状况，另一方面是社会参与和公共秩序状况统计，以及由此所体现的生活质量水平。

专栏 2-2 人口与社会统计国际规范举例

人口和社会统计涉及面广，相关国际指导文献很多。以下分别不同领域举例。

1. 人口、就业与家庭经济状况统计国际规范举例

   • 联合国统计司：《人口与住房普查的原则与建议》
   • 联合国统计司：《人口动态统计系统的原则与建议》
   • 国际劳工组织：《国际劳工组织统计学家会议决议》
   • 国际劳工组织：《住户收支统计》
   • 经济合作与发展组织：《住户收入、消费和财富统计框架》
   • 联合国统计司：《时间利用统计数据生产指南》

2. 社会公共领域统计国际规范举例

   • 联合国教科文组织：《国际教育标准分类》
   • 联合国人居署：《城市指标指南》
   • 联合国教科文组织：《文化统计框架》
   • 联合国统计司：《刑事司法统计系统发展手册》
   • 国际劳工组织：《社会保障调查手册》
   • 联合国发展集团：《千年发展目标监测指标：定义、缘由、概念和来源》

资料来源：高敏雪、甄峰编：《政府统计国际规范概览》，经济科学出版社，2017。

将上述各方面综合起来，可以按照不同主题对特定时期的社会发展状况做出综合评判。总结当前比较流行的做法，第一是针对社会系统各方面协调关系进行的综合评价，比如各种社会发展指数编制；第二是着眼于某一主题对社会系统进行综合评价，比如中国有关 “小康社会” 建设进程的评价；第三是将社会发展效应落实到人类自身，对人的发展做评价，比如联合国开发计划署主导的人的发展指数编制。

3. 环境统计

广义而言，环境统计的目标是从人类立场出发，通过统计数据显示自然生态系统与人类经济社会活动之间的关系。从 “环境” 对于人类经济社会体系的不同功能入手，环境统计包含不同层次。最容易理解的是资源功能，第二个层次是环境容量功能，最近几年生态系统作为第三层也越来越受到关注。以水为例，水资源直接为人类经济社会活动所用，水环境重在水体的质量，其内在功能就是对废污水排放的容纳空间，水生态则更强调水体作为一个系统应具有的功能。

粗略而言，资源统计着眼于资源拥有量及其变化，尤其关注因为经济开采而导致的存量变化，一般要区分不同资源种类分别进行统计，矿物资源、森林资源、水资源、水生资源、土地资源等。狭义环境统计常常聚焦于人类经济活动排放的废弃物和污染物，排放引起的周边环境质量变化，以及对自然地形地貌的改变，比如废水、废气、固体废物排放，水环境、大气环境、土地的质量。有关生态的统计则更关注自然生态系统作为人类和其他生物栖息地提供的各种生态服务及其功能质量，以及这些质量因为人类经济行为所发生的变化，其中包括供给服务、调节服务、文化服务等，此外还有与生物多样性有关的指标。

最常见的是以环境某类实体为对象的统计，比如森林统计、水资源统计、废弃物排放统计。在此基础上，还需要基于一国所面对的整个环境及其与经济系统的关系做综合统计。

一种思路是基于 “压力 - 状态 - 反应”（pressure-state-response，P-S-R）模式的环境统计指标体系。从环境角度看，经济社会活动会通过资源采集和污染物排放而对资源环境带来“压力”，对环境“状态” 带来负面影响；当环境 “状态” 恶化到一定程度之后，经济社会系统会做出“反应”，投入相应经济资源对资源环境施以保护，要么恢复已经变化的环境，要么通过一定相应处理方式减轻对环境的压力。统计据此逻辑框架可以将来自不同方面的经济指标和环境指标集合起来，形成统计指标体系，描述和评价既定经济活动之下的环境状况。

另一种模式是借助于国民经济核算框架，将环境因素纳入其中，形成所谓环境经济核算体系。通过这样一套核算体系，改变了原来经济核算对资源环境的处理方式，目的是将资源环境生态要素及其与经济活动的关系凸显出来。如何具体实现，一直是国际研究和实验的热点领域。

最后是围绕可持续发展进行统计监测和评价。2016 年联合国主导下通过的《2030 可持续发展议程》中包含 17 个目标并细化为 169 个具体目标，覆盖了经济、社会、环境各个方面，对应的统计监测指标达到 230 多个，堪称三方面统计内容的集大成者。

专栏 2-3 环境统计国际规范举例

伴随环境问题凸显，可持续发展提上国际议事日程，与环境有关的各种专题统计日益受到重视，相关国际组织开发了各种与此有关的国际统计规范。以下分别不同领域举例。

1. 专题统计国际规范举例

   • 国际能源署等：《能源统计手册》
   • 国际能源署：《能源效率指标必备指南》
   • 联合国统计司：《国际水统计建议》
   • 联合国统计司：《环境统计开发框架》
   • 欧盟统计局：《环境支出统计：产业数据收集手册》
   • 国际气象组织等：《IPCC 国家温室气体清单指南》

2. 与环境经济核算有关的国际规范举例

   • 联合国等：《环境经济核算体系中心框架》
   • 联合国统计司：《水环境经济核算体系》
   • 联合国统计司：《能源环境经济核算体系》
   • 联合国统计司：《实验性生态系统核算》

资料来源：高敏雪、甄峰编：《政府统计国际规范概览》，经济科学出版社，2017。

4. 科学技术统计

科学技术在人类经济社会生活中的巨大作用并越来越重要，为此很早就有科技统计。科技统计当前对科技活动的关注重点主要集中以下三个关键点上：研究与试验发展（R&D，简称研发）、创新、知识产权，对应地就是研发统计、创新调查、知识产权统计。研究与试验发展，是指为增加知识存量以及用已有知识设计新的应用而进行的创造性、系统性工作，具体包括基础研究、应用研究、实验发展三大类活动。创新是指出现新的或有重大改进的产品或工艺，或者采用新的营销方式，或者在商业实践、工作场所或外部关系中出现新的组成方式，对应的创新活动是指为实现创新所采取的科学、技术、组织、金融、商业方面的活动。知识产权从法治角度看是一种无形财产权，其客体是作为智力劳动成果的知识产品，代表国家赋予智力创造者对其知识成果在一定时期内享有的专有权或独占权，比如专利、著作权，以及各种形式的工业产权等。

如果将科技统计的内容用 “投入 - 过程 - 产出” 来概括，研发统计的重点是研发投入统计，包括人力投入和资金投入；创新调查处于中间过程阶段，关注重点是识别企业是否有创新行为，以及有哪些创新行为，这些创新给企业带来的影响；知识产权统计则直接针对科技产出成果“做文章”，显示知识产权的存量及其增减变化、知识产权通过市场或非市场手段实现的转让。

专栏 2-4 经济合作与发展组织（OECD）：有关科技统计的系列规范

在科技统计国际规范制定方面，经济合作与发展组织（OECD）扮演了极其重要的角色。自 1963 年第一本有关科技统计的国际标准——《研究与试验发展调查实施标准》诞生至今，半个多世纪以来，OECD 已经出台多部科技统计方面的指导手册。

• 《研究与试验发展调查实施标准》，又称弗拉斯卡蒂手册，2015 年发布第 7 版；
• 《创新数据的采集和解释指南》，又称《奥斯陆手册》，2005 年发布第 3 版；
• 《科学技术人力资源测度》，又称《堪培拉手册》，1995 年发布第 1 版；
• 《技术国际收支手册》，又称《TBP 手册》），1990 年发布第 1 版；
• 《专利科学技术指标手册》，2009 年发布第 2 版。

除此之外，还有 2010 年发布的《知识产权产品资本测算手册》。

资料来源：高敏雪、甄峰编：《政府统计国际规范概览》，经济科学出版社，2017。

广义看，科技活动也属于经济社会活动，与经济社会系统具有密切联系。一方面，科技活动要依赖于经济社会系统提供人力和资金方面的支持，反过来，科技活动的目的无疑就是扩展人类进行经济社会活动的能力，其产出成果应体现为经济社会系统的规模扩展和效率提高，最终表现为科技进步所引起的生产率变化以及对于经济增长、社会发展的贡献，并会间接影响到人类与生态系统之间的关系。所以，几乎任何有关发展的综合评价中，科技指标都是不可缺少的。

一国政府统计内容覆盖的决定因素

以上轮廓性论证了政府统计的内容框架。这个框架带有一定 “应然” 性，事实上，不同国家其政府统计内容覆盖可能具有很大差别。我们不免会问：是什么在影响着政府统计的内容覆盖范围和实现程度？

笼统而言，其背后的原因可以从两个方面归纳。第一有关需求。政府统计属于政府对社会提供的公共服务，各界对政府统计数据的需求越大，政府统计提供此类服务的动力（压力）就越大。第二有关供应。统计具有专业性，政府统计常常要针对全国做调查，为此必须有相应的人力资本储备，需要有专门的组织，成本花费必不可少，这些都预示着政府必须具备足够的统计能力才能提供相应的服务。进一步需要追问：什么决定了政府统计的需求和供应？就是说，在政府统计需求、供应的背后，肯定有一些因素在发挥着作用。正是这些因素，透过供应和需求决定了一国政府统计内容覆盖范围。我这里尝试着总结这些因素。

• 第一是一国经济社会发展状况，可以透过许多途径对政府统计产生影响。首先是经济社会发展的阶段，以及在特定阶段上的活跃程度和开放程度。显然，发展阶段越高级，发展速度越快、越活跃，区域间开放程度越高，人员、资本、产品流动性越强，政府公共决策、企业和私人决策对外部信息的依赖性就越强，政府统计作为综合信息提供者，所承受的信息需求就越大。追赶型国家首先是经济发展的追赶，由此决定了对政府统计的需求更多体现在经济方面。一旦经济发展达到一定程度，就会更加关注社会发展、人的发展及其与经济发展之间的双向制约关系，传导到政府统计，社会统计的内容会越来越受到关注。

• 第二是经济社会体制以及国家治理模式，会在更深层次上对政府统计产生影响。

相比计划经济体制，市场经济体制下政府统计要面对更大的需求。一方面是需求者更加广泛。计划经济体制下，政府部门自身是唯一的数据需求者；但在市场经济体制下，政府统计数据用户不仅限于政府本身，每一个微观经济单位都或多或少依赖政府统计数据，据此作为自身决策的依据。另一方面是统计内容会更加丰富。计划经济体制下，政府统计主要围绕计划制定和监督完成情况而设，较少关注市场，不同部门、不同单位之间的经济利益关系相对比较简单。但在市场经济体制下情况则有根本不同，政府统计要面对一个更加复杂的经济体系，统计内容会因此而丰富起来。

社会管理的统制性与政府统计需求之间大体呈反向关系。与一个稳态、封闭的社会结构相比，动态特征明显、流动性强的社会体系会给政府统计带来更大的压力：一方面是数据需求更大，另一方面是数据生产的难度更大。

国家治理模式体现政府与社会之间的关系，一般有所谓 “大政府” 和“小政府”之分，前者对社会实施管理的程度要高于后者。大政府模式下，政府统计会承担很大的数据生产责任，政府本身作为数据用户就会有很大的需求。相比之下，“小政府”治理模式下，对政府统计数据服务的需求未必小，但需求者的结构会有所不同：除了政府以外，来自企业、社会组织、科学研究各方面的需求可能要更加显著。

• 第三是国际社会尤其是国际组织的敦促和指导，会从外部对政府统计产生影响。从需求角度说，国际社会倡导的理念，尤其是那些有一定约束力的战略和目标，会转化为各国的实际行动，由此推动政府统计要为这些行动提供服务，一方面是为开展行动提供依据，另一方面是评价行动进度和达到的水平。比如联合国主持下由全体成员国一致通过的 “千年发展目标”，是一项旨在将全球贫困水平在 2015 年之前降低一半（以 1990 年的水平为标准）的行动计划，其中各项目标均被量化，为此，即使是那些政府统计水平处于较低水平的国家，也要提供与此目标有关的统计数据。与此类似的还有《全球气候变化框架公约》的签署，涉及联合行动中减排责任的分担，要求各国必须建立起可核查的温室气体排放统计，由此大大推动了各国政府统计在能源、工业过程以及其他与温室气体排放有关领域的工作。

除了需求方面的作用之外，国际组织还通过发布各种统计规范、标准、指导手册，通过各种政府统计专题的国际培训，通过国际专家的指导，对各国政府统计能力提升发挥了重要作用：一方面是帮助后进国家进行政府统计能力建设，另一方面是通过国际标准化，提升了政府统计数据的可比性和应用效率。

中国政府统计的内容覆盖状况

中国具有悠久的历史传统，很早就确立了以中央集权为特征的政治制度，故而有关国情国力的政府统计起源很早。但从近代开始，伴随外来势力的侵蚀和中国国力日渐衰微，中国传统政治治理体制逐渐坍塌，传统政府统计已经难以为继，必须向现代统计机制转化。

民国时期的政府统计以 1927 年为界可以分为两个阶段。北洋政府时期的政府统计乏善可陈，现代意义上的政府统计开始于国民党执政时期，尤其是自 1931 年开始的主计制度建设实施时期，政府统计在组织机制上实现了集中统一，据此开展了多种统计工作。但受制于当时国家发展面临的生死存亡境况和内外压力，仍然无法实现全国范围的实际调查统计，统计内容也比较有限。

新中国建立后百废待兴，其中就包括政府统计。共和国时期政府统计并非是民国政府统计的承接，所建立的是一套全新的政府统计体系，背后是来自苏联的政府统计经验和具体指导。此后几十年的发展过程，以 1978 年国家改革开放为节点，分为两个大的历史时期。前一时期为政府统计建设打下了一定基础，但却是计划经济体制下的政府统计；后一时期才是政府统计大发展时期，在改革和开放大背景下，政府统计经历了恢复、转变、创新不同阶段，实现了跨越式发展。

要说明最近几十年中国政府统计经历了怎样的发展变化以及当前中国政府统计内容覆盖达到了什么程度，这需要很大篇幅才成。这里我偷个懒，仅借用《中国统计年鉴》的目录变化做简单演示。

《中国统计年鉴》作为综合统计资料汇编，是中国政府统计数据发布的集大成者，通过对其中所含内容做归纳，即可大体显现中国政府统计的内容覆盖以及中心所在。1982 年出版的《中国统计年鉴 - 1981》，是中国第一次通过年鉴这种载体全面发布详细的政府统计年度数据，所涉内容应该说是反映了当时中国政府统计的 “家底”。《中国统计年鉴 - 2019》是我们当前能够获得的最新版本，代表了当前中国政府统计数据发布的基本状况。你把这两份目录与前面我们提到的政府统计内容体系架构做一下对比，肯定就会对中国政府统计内容覆盖状况有个大体了解。限于篇幅，我这里就此打住。

目录所涉统计主题 《中国统计年鉴 - 1981》 1. 综合；2. 人口和劳动力；3. 物价；4. 人民生活；5. 农业；6. 工业；7. 基本建设；8. 运输和邮电；9. 商业；10. 对外贸易与旅游；11. 财政与金融；12. 教育、科学与文化；13 体育与卫生。 《中国统计年鉴 - 2019》 1. 综合；2. 人口；3. 国民经济核算；4. 就业与工资；5. 价格；6. 人民生活；7. 财政；8. 资源和环境；9. 能源；10. 固定资产投资；11. 对外经济贸易；12. 农业；13. 工业；14. 建筑业；15. 批发和零售业；16. 运输、邮电和软件业；17. 住宿餐饮和旅游；18. 金融业；19. 房地产业；20. 科学技术；21. 教育；22. 卫生与社会服务；23. 文化和体育；24. 公共管理、社会保障和社会组织；25. 城市、农村与区域发展。 经济学博士，中国人民大学统计学院教授，学术兼职包括北京市统计学会副会长、中国国民经济核算研究会副理事长，是国家统计专家委员会成员、国家气候变化专家委员会成员。研究领域以国民经济核算为中心，延伸到环境经济核算，并扩展到整个政府统计。

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