不能只有一个百强县，广东的“昆山”在哪里？

编者按：本文来自微信公众号 “城市进化论”（ID:urban_evolution） ，作者：杨弃非，36氪经授权发布。

强市需要强县支撑吗？对于苏州，答案似乎是肯定的。

新年伊始，苏州直管的昆山市对外公布，其2020年工业总产值迈上万亿元台阶，成为中国工业总产值“万亿俱乐部”中的首个县级市。

在其背后，去年上半年，苏州全市以1.55万亿规模的工业总产值超越上海，亦成为中国以及世界第一大工业城市。

事实上，除开蝉联中国百强县首位十余年的昆山，常熟、张家港、太仓等共同组成了“苏南模式”的重要内容，在百强县市中“前五独占其四”的苏州亦形成了以工业经济为特色的城市发展路径。

“强县模式”的经验成功吸引了其他省份侧目，其中不乏全国经济第一大省广东。

在日前发布的《中共广东省委关于制定广东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中，广东提出，将“推动县域高质量发展”，具体而言，将“实施强县行动”，“推动更多县（市）迈入全国百强行列”。

与江苏、浙江等省份不同，多年来，广东县域经济较为薄弱，在去年百强县榜单中，仅惠州博罗县一县勉强以93位进入榜单，在外界看来，这似乎不符合其经济大省的地位，也从一个侧面反映了广东经济两极分化等方面的问题。对“强县”的渴求，某种意义上也是广东“补短板”的具体方向。

强县，弱县

2007年，国家统计局连续多年进行的全国百强县评比停办。有媒体指出，其原因主要是“争议很大，当时很多排名是将区与县同时进行比较”，各县间竞争的激烈程度可见一斑。

在那之前，广东与江苏的竞争一直是媒体争相关注的热点。2001至2004年，顺德连续四年稳坐国家统计局百强县第一。

当时便有人质疑，顺德这个第一强县“名不正言不顺”——早在2003年，顺德已“撤县设区”，“并入”佛山。有观点认为，“佛山区”不再适合参与有关强县的比拼。

2005年，昆山超越顺德，正式上位，直到今天，在各类百强县榜单中，昆山仍然高居前三甲。原本同样“小马拉大车”严重的广东与江苏两省，自此在强县的“争夺”中开始出现差异。

数据来源：历届“百强县”榜单

从数据上看，广东的百强县从2005年的3个缩减至1个。究其原因，从地图上看，珠三角的城市之间基本上实现“无缝对接”，县级行政单位所剩无几。

除了与顺德同一时期改区的南海，包括广州的增城、从化，佛山的三水、高明，惠州的惠阳，江门的新会，肇庆的高要等珠三角地区强县也都陆续撤县设区。

原有强县被“吞并”后，又难有新的强县“补位”。中山大学岭南学院教授林江向城叔回忆，东莞的长安、虎门两镇论经济、人口体量均已称得上县的标准，也一度有过关于升格为县的讨论，但碍于多方利益问题，最终未能实现。

反观江苏，尽管同样经历撤县设区，却逐渐成为全国强县数量最多的省份之一。

比如，尽管南通通州和海门、苏州吴江、常州金坛、盐城大丰先后成为其所在市的市辖区；但苏州的“姑苏四虎”作为县域经济的领头羊，一直与苏州保持一定的距离，无锡的县级市江阴、宜兴也以县的身份存在。

新的强县也填补了撤县设区带来的空缺。若比较2015年和2020年两份榜单，扬州仪征、高邮和镇江句容均为“新面孔”，来自江苏次一级梯队的城市仍能焕发出县域经济的新活力。

与之相比，广东缺乏强县“后备军”。如此前广东省委党校教授、广东县域经济研究与发展促进会名誉会长陈鸿宇曾指出，

江苏在苏南、苏中、苏北都有一些比较好的县，尽管有些县改成区，分布仍然较为均衡，整体数量减少不多；但广东区域发展差距较大，发达的县域经济主要集中在珠三角，在强县改区后，县域经济发展就会显得有些难以为继。

县还是区

对于县域经济的重要性，陈鸿宇曾从两个角度进行分析：

一方面，当资源过度集中在市以上的经济版图，可能会导致“规模的不经济”，并且会递减。市级经济需要有良好的发展空间和腹地、开阔而且有足够消费能力的市场，需要县域适度“留白”；

另一方面，县域经济还能助推发展动力多元化。在大项目、大平台、大园区的发展逻辑下，多元的县域经济能够推动城市新一轮创新，并推动当地进一步城镇化。

有观察指出，一些经历了从县到区的行政单元，经济活力明显减弱。

10年前，国家行政学院曾组建“地方政府机构改革”课题组，对当时已撤县设区的顺德、武进（常州）等县级单位进行调研。

中央党校（国家行政学院）教授竹立家告诉城叔，本来在全国县市发展中居于前列的顺德和武进明显陷入瓶颈，特别是顺德，其城市化水平、公共服务提供能力等与昆山、江阴、张家港等差距持续拉大。

为何会出现这种现象？竹立家认为，根本原因之一是政府行政自主权的丧失。

以前顺德是一级政府，招商引资、银行贷款、项目审批、体制改革的很多权限在县里就可以批了；撤市设区后是半级政府，这些审批权限都没有了，要经过地市一级，效率当然要低很多。而企业对于时间、金钱等成本节约的反应是很敏感的。

但地级市不断“吞并”县市、延展市域范围，也有自己的考虑。除了增加中心城区经济和人口体量外，如林江所说，消除行政壁垒后将更方便城市进行总体统筹安排。

比如，当被问及今年海门撤县设区的影响，南通当地规划部门工作人员指出，过去推进困难的大范围路网规划和建设已提上日程，不仅让海门进一步与主城区联通，且更多市一级资源的投入，将大大提升当地的城市品质。

但也可能带来反效果。林江观察到，不乏有地级市在新增市辖区后，通过建设用地指标置换扩展主城区的工业、商业发展空间，给原来的县级单位留下更多农业用地。在广东，就有市辖区“有名无实”，仍保持乡村风貌。

如何保持县域经济的活力？对于这个难题，广东和江苏均进行过探索：

2004年，江苏将以扩大县域经济权限、增强县域经济活力为目标的“扩权强县”改革提上日程；

2007年，江苏进一步推行“财政省直管”，在2010年印发的《关于开展省直管县体制改革试点工作的意见》中，昆山、泰兴和沭阳被定为江苏省直管县体制改革试点县。

有人将此形容为苏州的“博弈”——在“得到”吴江后又“失去”昆山。

当时，一种比较流行的观点是，省直管县将是未来的趋势，而江苏的试点意义在于，能否将改革往前推进一步，以至“全面改革”。

几乎在同一时间推行“省直管区”的顺德，目前似乎已走入僵局。林江注意到，由于顺德在行政区划上仍属于佛山的一部分，“两个婆婆”的难题让顺德与佛山之间的关系难以理顺。到现在，外界已经很少有关于顺德“直管”的声音了。

强县“普遍化”？

眼下，强县有了新的意义。

在竹立家看来，广东提出强县行动，与新发展格局推进过程中的乡村建设和乡村振兴密切相关。他认为，在十四五期间，全国发展的一个重点在于提升乡村的现代化水平，比如进一步挖掘消费能力，提升教育和社会保障水平，真正消除城乡和区域发展不平衡的问题。

此前有媒体统计发现，若整体观察广东的县域发展水平，现有的人口大县主要集中在粤东潮汕地区、粤西湛江、茂名和粤东北的梅州等地。作为广东经济“洼地”，这些位于粤东西北的县有望充当当地经济发展的新增长极。

事实上，类似的讨论在十年前就已经出现。2004年，《南方日报》曾报道，当年1～11月广东50个山区县工业总产值同比增长26.8%，比珠三角地区高4.5个百分点，并称“县域经济‘短板’加长”。但一时的高速增长难以带来质的变化，其根本原因，在林江看来，一方面源于财政支持的匮乏。

他指出，广东作为“经济发达省”，难以获得中央有关县域经济发展的财政专项支持。要让“洼地”出“高峰”，前提是进行理念的转变。

变化的条件正趋于成熟。按竹立家分析，在乡村振兴的语境下，发展强县将与过去有着完全不同的逻辑，最根本的不同在于，过去的强县或者说是省直管县，主要是通过行政手段，比如行政区划、行政管理方式的变化，增强县的经济社会发展实力；但如今重点是强调资金投入、人才投入、政策投入的力度，向县级行政单位汇集各类资源。

换句话说，就是从对经济条件比较好的县的定制型改革，向普遍性改革转变。

而县域经济本身，也有转型需求。

苏宁金融研究院曾分析认为，县域经济在为发展不断注入活力的同时，亦面临多重难题：由于各县缺乏协调、甚至走向恶性竞争，行政壁垒又造成市场分割，为各县发展带来“公地悲剧”，资源缺乏规模化让县域经济发展后劲不足。

更重要的是，百强县规上工业增加值和第二产业增加值及增速远超广东、江苏等省份——它们已经形成了一定程度的路径依赖。

△ 百强县与“粤江浙鲁”四省2019年工业数值对比图 图片来源：赛迪顾问《2020中国县域经济百强研究》

就在上个月底，昆山深化两岸产业合作试验区建设近8年后迎来新机遇。国务院批复同意扩大昆山试验区范围至昆山全市。

根据批复内容，昆山要围绕构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，继续推动试验区建设促进两岸产业合作转型升级的先行先试区。

站在新的门槛前，广东的强县行动能否实现“弯道超车”？

在竹立家看来，城市群的发展将推动新的强县站上高位；而林江则认为，在与珠三角的“角力”中，位于粤东西北地区的县市想要抢得资源并不容易，更现实的路径是，找到比较优势，开辟新思路，比如发展旅游康养等产业，打造与不同于以往的强县。

注：若无特别说明，文中百强县排名均指中郡县域经济研究所的有关排名