经观头条 | 海南驶向自由港：等来三十年最好的政策和机遇

经济观察报 记者 张锐  6月1日，随着《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《方案》）亮相，海南这颗中国南海上的明珠，以高水平对外开放的诚意与姿态，面向全球市场熠熠生辉。

在《方案》中备受关注的“零关税”、“封关”等光环背后，有一件让海南当地研究学者以及政府官员们既期待又感到压力的事。

今年5月25日，全国人民代表大会常务委员会工作报告正式提出制定海南自由贸易港法。

在海南，即使是参与研究的学者也觉得当初提议单独立“基本法”的构想太大胆，但现在这项立法提上议程的速度超过他们的预期。

“我们去年以为立法调研要2-3年。”一位参与海南发展研究的知情人士认为，虽然换了个名字，但其实是一个意思。

对当地学者及官员来说，海南自由贸易港法意味着海南可以拥有与内地其它城市不同的“独特差异性”，实现“一制两体”、“境内关外”，也有机会让海南摆脱那些屡屡被诟病的“经验教训”。

尽管海南在过去三十年里的发展成绩并不太优秀，或者用一位长期从事国际贸易研究的学者的更不客气的说法是“连基本的市场发育都不健全”，但中央还是把最好的政策给了海南。

在海南从事航运工作十年的政府人士坦言，底子太薄了，海南洋浦港集装箱的量连主要沿海城市的零头都赶不上。“去年，洋浦港的集装箱量是70万标箱，上海是4300多万标箱，所以我们现在的压力也很大啊。”

迟福林是中国特色自由贸易港研究院和中国海南改革发展研究院的院长，他认为，海南过去三十年的发展成绩还是很显著的：GDP迈上1000亿元台阶用了18年时间（1988-2006年），迈上2000亿元台阶用了4年时间（2006年-2010年），国际旅游岛上升为国家战略的8年来（2010-2017年）则迈过了4000亿元台阶。

迟福林的结论是，30年的实践证明，海南什么时候开放的步伐快、力度大，什么时候发展就快；什么时候开放步伐缓、力度小，什么时候海南发展就慢。他反复提到，海南自由贸易港不是优惠政策而是体制突破，以及在世界面临百年未有的大变局时刻展示中国进一步开放的坚定态度。

无论如何，海南又一次要出发了。

“过渡期”这两年

6月1日，《方案》公布的同一天，海南海事局给中远海运旗下的一艘运输船“中远海运兴旺”轮签发了《船舶国籍证书》。

这张证书的签发淹没在关于海南自贸港横空出世的消息里，并没有引起更广泛的关注，但它实际上被视作海南自由贸易港船舶登记政策正式落地实施的标志。

“这是第一艘‘中国洋浦港’籍的船，运用海南自贸港政策。”6月4日，这艘船正式举行了签发证书的仪式。海南洋浦经济开发区管委会港航首席运营官王坚敏当天接受采访时表示，这艘船在取得证书后，将在6月12日正式起航、游走全球。这对于今后洋浦港作为西部陆海新通道区域性枢纽港口的形成会有非常重要的意义。

接着，《中华人民共和国海关对洋浦保税港区监管办法》发布，意味着海南自由贸易港“一线放开”作为分步骤、分阶段建设自由贸易港政策和制度体系的第一步，在海南洋浦保税港区落地先行先试。

根据洋浦经济开发区的统计数据，2019年，洋浦工业总产值855亿元，占比全省39%；进出口总值407亿元，占比全省45%；外贸货物吞吐量2784吨，占比全省78%。

但参与这项工作的当地政府人士知道，这件事现在就是先拱上去做，因为大部分的配套细则都还没有出台。“这艘船发生第一笔业务后，税务应该怎么做，出口退税也还没有实施细则、境外所得税收的征收标准，后续配套还正在密集推进，还需要很多主管部门（协调），先落地操作才能明确。”

这与海南“以重点项目倒逼政策落实”的行动指南是一致的。2018年以来，海南在这样的倒逼方式中先后举行了八批次项目集中开工和签约，累计开工项目893个、总投资4841亿元，签约项目493个、总投资4292亿元。

2020年6月3日，海南省在11个重点园区举行了挂牌仪式，作为推动海南自由贸易港建设的样板区和试验区。海南生态软件园是其中之一，该园区于2007年由海南省政府与中国电子信息产业集团公司共建。2018年5月，海南腾讯生态村、中国游戏数码港、中国智力运动产业基地已集体开工建设。

该园区的招商人士向记者表示，过去两年时间里，园区里入驻企业的数量一直保持着比较快的增长。2020年，他们预计园区实现收入500亿元，累计税收过100亿元，这些都是为海南经济结构调整做基础，但产业园区的很多项目还缺少实质性的进展。

根据海南省自贸办的统计，2019年，海南新增市场主体22.44万户，同比增长70.8％。新增外资企业338户、同比增长102.4％，实际利用外资增速超过100％，总部企业累计达到33家。今年一季度，海南新增市场主体超过3.6万户，其中互联网产业、现代金融服务业等领域活跃，企业新增数同比分别增长82.7%和11.1%；利用外资总额同比增长89.8%；对东盟和“一带一路”沿线国家货物进出口总额分别增长26.7%和18.1%。

全新的制度创新

6月1日，随着《方案》的正式公布，海南结束了自2018年4月起至2020年初的过渡期，正式进入“对标全球”的自由贸易港探索。

《方案》明确，到2025年前的重点任务是加强海关特殊监管区域建设。在洋浦保税港区等具备条件的海关特殊监管区域率先实行“一线”放开、“二线”管住的进出口管理制度。根据海南自由贸易港建设需要，增设海关特殊监管区域。

同时，实行部分进口商品零关税政策。除法律法规和相关规定明确不予免税、国家规定禁止进口的商品外，对企业进口自用的生产设备，实行“零关税”负面清单管理；对岛内进口用于交通运输、旅游业的船舶、航空器等营运用交通工具及游艇，实行“零关税”正面清单管理；对岛内进口用于生产自用或以“两头在外”模式进行生产加工活动（或服务贸易过程中）所消耗的原辅料，实行“零关税”正面清单管理；对岛内居民消费的进境商品，实行正面清单管理，允许岛内免税购买。对实行“零关税”清单管理的货物及物品，免征进口关税、进口环节增值税和消费税。清单内容由有关部门根据海南实际需要和监管条件进行动态调整。放宽离岛免税购物额度至每年每人10万元，扩大免税商品种类。

《方案》当中关于“零关税”、“封关”、“海关监管特殊区域”以及“海南自由贸易港法”这些关键词尤其受到关注。

“特殊税制是一个标志性的东西。”中国（海南）改革发展研究院（以下简称“中改院”）经济研究所所长匡贤明称，这也是海南需要封关运行的原因，这样“特殊税制”才可以推行开，否则很难实现，而“封关”和“海关特殊监管区域”简单来说就是“境内关外”。

他认为，从这个角色定位上看，海南和香港、澳门的定位是一样的，就是一个“特别关税区”。

2018年4月，《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》首次提出，赋予海南经济特区改革开放新的使命，探索实行符合海南发展定位的自由贸易港政策。同年，中改院院长迟福林就提出，中央给海南更大开放政策，海南要从自由贸易区尽快走向自由贸易港。他认为，毫无疑问，两者都是以投资贸易便利化、自由化为主要特征，但自由贸易港是一个“境内关外”的范畴，是全球开放水平最高的形式。

“从现在来看，中国进一步开放是既定方针，海南自由贸易港是一个大战略、大布局下的实际行动。”匡贤明向记者表示，早在1988年，海南建省办经济特区的时候就提出过“建立特别关税区”，把海南推向国际市场，实行自由贸易港的某些政策。

“当时做了努力，也设计了相关方案，但后来由于多种原因、形势变化，这些设想最终没有实现。”匡贤明回忆称，后来国际旅游岛的定位虽然已经上升为国家战略，但还是等同于国内其他地区，还是“境内关内””。

迟福林也曾公开表示，从海南30年的发展历程看，岛屿经济体如果没有体制的突破，仅以优惠政策拉动发展，效果十分有限，因为政策虽然给了海南，但是权衡政策尺度的权力仍然掌握在部委。

“海南重点不是政策洼地，不是税收洼地，是全新的制度创新。”匡贤明说，他们认为《方案》里制度设计是核心的，“不同的体制，包括税收和金融。”

完整的路线图

“做规划、政策研究的，有一句行话，一分规划九分落实。”一位长期从事粤港澳大湾区经济研究并担任政府经济顾问人士，去年前往海南调研后作出保留意见的评价，从地方政府官员对政策的理解执行能力，到当地真实的开放程度来看，他认为海南还差得很远。

“自由贸易港，首先要的就是对外开放。海南有了政策，但现在缺开路先锋，有闯劲的，先行先试，我不敢说他们没有，但肯定还不够足。”他说。

“营商环境是诟病最多的。”中改院的一位学者称，海南有海南的问题，营商环境、行政效率、产业基础等，中央给了很多政策，但在现行体制下，政策落不了地，压箱底。这种事太多了。反过来外界又说，你看给你这么多政策，你哪个用好了？事实上，现在各自贸试验区也都卡在这个地方。“海南薄弱的地方，还是政策与体制之间的冲突，所以《方案》把制度设计（单独）做了一大块。”海南在探路，在给自己探路，也在给中国经济往哪里发展探路。该位学者称，自贸港选择海南有很多原因，海南有试验的场所，体量小又能控制风险，即使失败了也无碍大局。对海南来说，能不能走好，取决于多方面，海南的压力并不小。

根据《方案》给出的时间表，到2025年，海南自贸港要初步建立以贸易自由便利和投资自由便利为重点的自由贸易港政策制度体系。到2035年，要以自由、公平、法治、高水平过程监管为特征的贸易投资规则基本构建，实现贸易自由便利、投资自由便利、跨境资金流动自由便利、人员进出自由便利、运输来往自由便利和数据安全有序流动。到本世纪中叶，全面建成具有较强国际影响力的高水平自由贸易港。

“对海南的自由贸易港有一个长期的战略安排，这和现在自由贸易试验区不同，自由贸易试验区通常给出的是三到五年的短期任务。”上海财经大学自贸区研究院副院长孙元欣认为，它呈现出海南自由贸易港是一个面向未来的、总体的构想，这是非常重要的。

为什么要给出这个长期安排？他认为，一方面是体现了我们国家目前坚持开放的原则，倡导自由贸易，推进经济全球化的态度和决心，另一方面，在当前国内外复杂背景下，长远的安排是给企业信心，包括外资企业、国内企业、民营企业，海南自由贸易港给出了一个很完整的蓝图。

“我感觉海南也就这次机会了。我们上下是统一信心的，都还挺乐观，只想做到，没想做不到。”6月4日晚，海南省洋浦经济开发区一位副局长向经济观察报记者表示。

延伸阅读：【专题】海南自贸港起航